財(cái)政分權(quán)、財(cái)政支農(nóng)政策與糧食生產(chǎn)研究.pdf

1、糧食安全與能源安全、金融安全并稱為世界三大經(jīng)濟(jì)安全，糧食是關(guān)系到國(guó)家安全的重要戰(zhàn)略資源，如何保障糧食安全永遠(yuǎn)是執(zhí)政者農(nóng)業(yè)政策的核心目標(biāo)。農(nóng)業(yè)政策、地方政府支農(nóng)行為偏好及其取得的政策績(jī)效受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政體制等外生環(huán)境和制度供給的影響和制約。財(cái)政分權(quán)體制被認(rèn)為是上世紀(jì)90年代中后期中國(guó)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要制度供給，但財(cái)政分權(quán)體制對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、糧食生產(chǎn)的作用和績(jī)效學(xué)術(shù)界卻較少涉足，缺乏系統(tǒng)深入的分析，且部分關(guān)于財(cái)政分權(quán)與

2、政府支農(nóng)行為、政府支農(nóng)政策與糧食生產(chǎn)效應(yīng)的理論和實(shí)證研究結(jié)論存在較大偏差。當(dāng)前我國(guó)糧食生產(chǎn)迎來(lái)了“十二連增”的大好形勢(shì)，但伴隨的是糧食生產(chǎn)資源環(huán)境約束日漸趨緊、供需結(jié)構(gòu)矛盾凸顯、糧食生產(chǎn)綜合效率低下，如何有效激勵(lì)地方政府支糧、抓糧意愿，提升地方政府財(cái)政支農(nóng)政策效率，是今后一段時(shí)期財(cái)政體制改革、糧食綜合改革的題中之義，對(duì)這一問題的研究具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
　　糧食生產(chǎn)由于其天然的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)特性，決定了政府支農(nóng)政策和財(cái)政支持是

3、其必不可少的政策保障和資金來(lái)源。但地方政府財(cái)政支農(nóng)行為選擇是內(nèi)生于財(cái)政體制的政策安排，本研究基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論，把財(cái)政體制分權(quán)化變遷、地方政府財(cái)政支農(nóng)行為和糧食生產(chǎn)納入到同一分析框架內(nèi)，將財(cái)政體制變遷、地方政府支農(nóng)行為引入到糧食生產(chǎn)、農(nóng)民種糧收入和糧食生產(chǎn)效率研究視域中，揭示財(cái)政體制向分權(quán)化實(shí)踐背景下，激勵(lì)機(jī)制、制度供給等發(fā)生變化對(duì)地方政府支農(nóng)行為、意愿和績(jī)效變化的影響傳導(dǎo)到糧食生產(chǎn)層面的作用機(jī)理，在糧食生產(chǎn)新形勢(shì)下探尋我國(guó)糧

4、食生產(chǎn)穩(wěn)定產(chǎn)能、提升效率、增加收益的可持續(xù)發(fā)展路徑、有效的制度供給和政府支農(nóng)政策安排。
　　研究的主要結(jié)論總結(jié)如下：
　?、儇?cái)政分權(quán)體制通過(guò)激勵(lì)機(jī)制等約束地方政府財(cái)政安排和支農(nóng)行為選擇，進(jìn)而作用于糧食生產(chǎn)。在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)的地方政府效用函數(shù)中，地方政府效用最大化的實(shí)現(xiàn)條件是：地方政府在不同部門的財(cái)政支出份額對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際貢獻(xiàn)趨同。由于糧食和其他產(chǎn)業(yè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)的巨大差異現(xiàn)實(shí)，地方政府財(cái)政城市偏向不可避免；糧食生

5、產(chǎn)函數(shù)中，政府財(cái)政支農(nóng)投入是重要的資本來(lái)源因素，糧食生產(chǎn)不僅僅取決于財(cái)政支農(nóng)支出水平更受到支農(nóng)資金使用效率的影響。所以在同一個(gè)分析框架下，財(cái)政分權(quán)體制通過(guò)激勵(lì)機(jī)制等約束地方政府財(cái)政安排和支農(nóng)行為能作用于糧食生產(chǎn)水平和效率。
　?、凇皾u進(jìn)式”分權(quán)化的財(cái)政體制變遷、財(cái)政支農(nóng)政策與糧食生產(chǎn)之間存在顯著的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)均衡關(guān)系和短期動(dòng)態(tài)偏離糾正機(jī)制?；赩AR和VEC模型研究發(fā)現(xiàn)：長(zhǎng)期內(nèi)財(cái)政分權(quán)、財(cái)政支農(nóng)對(duì)糧食產(chǎn)量分別表現(xiàn)為正向沖擊、負(fù)向沖擊；

6、短期內(nèi)二者對(duì)糧食產(chǎn)量的作用相反，且不同滯后期作用大小和作用持續(xù)時(shí)間具有明顯差別，來(lái)自經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的沖擊使糧食產(chǎn)量偏離長(zhǎng)期均衡時(shí)，糧食產(chǎn)量具有自身反向修正機(jī)制，誤差修正項(xiàng)會(huì)以0.0076的力度把糧食產(chǎn)量重新拉回均衡水平。而且，財(cái)政分權(quán)體制確立前后財(cái)政分權(quán)指標(biāo)、財(cái)政支農(nóng)政策和糧食產(chǎn)量的動(dòng)態(tài)均衡關(guān)系具有顯著差異。
　?、圬?cái)政支出分權(quán)、地方政府財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)糧食生產(chǎn)具有顯著影響，而且表現(xiàn)出明顯的時(shí)空差異?；趧?dòng)態(tài)面板系統(tǒng)GMM實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：全

7、樣本期內(nèi)財(cái)政支出分權(quán)對(duì)糧食產(chǎn)量、播種面積具有顯著的正向促進(jìn)作用，對(duì)糧食單產(chǎn)水平作用不顯著，地方財(cái)政自主性僅對(duì)糧食單產(chǎn)提升具有顯著正向作用；地方政府財(cái)政支農(nóng)支出數(shù)量、地方政府財(cái)政結(jié)構(gòu)中支農(nóng)比重對(duì)糧食產(chǎn)量、播種面積和單產(chǎn)水平作用不顯著甚至為負(fù)。不同時(shí)間段、不同區(qū)域樣本中財(cái)政分權(quán)、地方政府財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)糧食生產(chǎn)影響差異明顯?；诳臻g經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，SDM模型實(shí)證結(jié)果表明：各省市糧食生產(chǎn)具有顯著的空間溢出效應(yīng)，且影響糧食生產(chǎn)的財(cái)政分權(quán)、支農(nóng)政策因素

8、也表現(xiàn)出明顯的正向空間溢出效應(yīng)。
　　④財(cái)政分權(quán)、地方政府財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)農(nóng)民不同類型收入的影響，構(gòu)成了分權(quán)、支農(nóng)行為對(duì)糧食生產(chǎn)的微觀主體作用機(jī)制?；趧?dòng)態(tài)面板系統(tǒng)GMM結(jié)果研究發(fā)現(xiàn)：財(cái)政支出分權(quán)程度對(duì)農(nóng)民總收入、家庭經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入多具有顯著的正向增收效應(yīng)；人均財(cái)政支農(nóng)支出數(shù)量對(duì)農(nóng)民總收入、工資性收入具有顯著的正向作用，但對(duì)農(nóng)民種糧收入作用不顯著甚至為負(fù)，地方政府財(cái)政支農(nóng)力度作用多不顯著。且在不同時(shí)間段、不同區(qū)域內(nèi)相互關(guān)系表

9、現(xiàn)出明顯差異。進(jìn)一步在城鄉(xiāng)居民收入差距分析中，財(cái)政支出分權(quán)程度和地方政府財(cái)政自主性均對(duì)城鄉(xiāng)居民收入差距和轉(zhuǎn)移性收入差距具有顯著的“縮差”作用，但地方政府財(cái)政支農(nóng)政策、支農(nóng)水平和比重對(duì)城鄉(xiāng)間居民收入差距的作用微弱。
　　⑤財(cái)政分權(quán)和財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)糧食生產(chǎn)效率的促進(jìn)作用差異顯著。基于DEA—Malmquist模型分析發(fā)現(xiàn)：1978年以來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)的全要素生產(chǎn)率、技術(shù)效率、技術(shù)進(jìn)步率、純技術(shù)效率均沒有達(dá)到DEA有效，具有效率退化趨勢(shì)；

10、各糧食產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)效率差異明顯；1994年分稅制改革之后糧食生產(chǎn)效率逐漸下降、波動(dòng)更加劇烈；糧食生產(chǎn)效率動(dòng)態(tài)演化類似于“先提高、后穩(wěn)定、再快速下降、最后逐步快速恢復(fù)”路徑?；诿姘錞obit隨機(jī)效應(yīng)模型的糧食生產(chǎn)效率影響因素分析發(fā)現(xiàn)：財(cái)政支出分權(quán)、財(cái)政自主性兩個(gè)財(cái)政體制因素對(duì)糧食生產(chǎn)效率均具有顯著的正向促進(jìn)效應(yīng)，但地方政府支農(nóng)行為和政策作用不明顯；且財(cái)政體制、政策因素對(duì)糧食生產(chǎn)效率及其分解指標(biāo)的影響表現(xiàn)出明顯的時(shí)空差異。
　　總體

11、來(lái)說(shuō)，本文理論和實(shí)證研究得出的一個(gè)核心結(jié)論就是：財(cái)政分權(quán)體制對(duì)于糧食生產(chǎn)產(chǎn)量穩(wěn)定、單產(chǎn)提升、種糧收入增加和綜合效率改進(jìn)是具有積極推動(dòng)作用的制度安排；但是在這一制度安排下，為地方政府設(shè)置了偏向城市的財(cái)政激勵(lì)，使得地方政府支農(nóng)意愿、政策安排和支農(nóng)效率普遍偏低，以至于地方政府財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)糧食生產(chǎn)、種糧收入和糧食效率作用不顯著甚至相反，未能真正發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)政策的績(jī)效。
　　鑒于此，本文主要政策建議簡(jiǎn)述如下：
　?、凫柟滩⑼晟曝?cái)政分

12、權(quán)體制，充分發(fā)揮“分層治理”的制度優(yōu)勢(shì)。在糧食生產(chǎn)環(huán)境變得更加復(fù)雜、資源條件日益退化背景下，穩(wěn)定提升糧食綜合生產(chǎn)能力、保障糧食安全，財(cái)政分權(quán)體制是較合適的財(cái)政體制供給，在鞏固該體制基礎(chǔ)上進(jìn)行逐步完善：一是嘗試各級(jí)政府間財(cái)政收支權(quán)力與責(zé)任劃分的法律建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)政體制穩(wěn)定性；二是明確各級(jí)政府財(cái)政收入和支出責(zé)任劃分，確定政府事權(quán)邊界；三是完善轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，轉(zhuǎn)移支付要逐漸向農(nóng)業(yè)、科技等部門傾斜，尤其是要發(fā)揮中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支持糧食生產(chǎn)

13、的刺激作用。
　?、谥貥?gòu)地方政府行為的約束和激勵(lì)機(jī)制，提升其支農(nóng)意愿和效率。一是轉(zhuǎn)變地方政府“自上而下”的單向約束機(jī)制為“自下而上”的約束，更好反映區(qū)域農(nóng)民的偏好和福利需求。嘗試以農(nóng)作物種植品種、糧食連片區(qū)域?yàn)閱挝唤⒏叨冉M織化、專業(yè)化的自治組織，比如農(nóng)民協(xié)會(huì)、水稻種植協(xié)會(huì)等，或者以專業(yè)性農(nóng)民合作組織為基礎(chǔ)，代表組織內(nèi)的農(nóng)民，表達(dá)財(cái)政需求及偏好，提高信息表達(dá)的質(zhì)量和效率。地方政府的財(cái)政行為要對(duì)其負(fù)責(zé)，農(nóng)民組織或合作社對(duì)地方政府財(cái)政

14、支農(nóng)行為、績(jī)效等具有考核權(quán)力。二是重構(gòu)地方政府行為扭曲的激勵(lì)機(jī)制。最主要的是對(duì)地方政府晉升激勵(lì)的改善和重構(gòu)，不能單純的以GDP指標(biāo)來(lái)評(píng)論地方政府政績(jī)并依此決定官員升遷，加入農(nóng)業(yè)發(fā)展的指標(biāo)和權(quán)重，構(gòu)建“綠色”GDP指標(biāo)，而且考核機(jī)制要具有差異性和靈活性。
　?、燮ヅ渲ЪZ事權(quán)與財(cái)權(quán)及區(qū)域間財(cái)政資源，形成支糧財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的關(guān)鍵是地方政府財(cái)權(quán)逐漸萎縮不能滿足日益增加的支出責(zé)任需求，所以一方面中央政府應(yīng)該逐漸把財(cái)政

15、收入權(quán)下放；另一方面中央政府把福利性明顯的教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)和糧食支持等支出責(zé)任上收；規(guī)范、硬化地方政府財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)各級(jí)人大、審計(jì)部門對(duì)地方政府財(cái)政支出的審計(jì)和監(jiān)督，逐步提高地方政府財(cái)政支出的透明度和準(zhǔn)確性。通過(guò)省市間糧食供給需求以及實(shí)際糧食購(gòu)銷為基礎(chǔ)，構(gòu)建糧食生產(chǎn)上的利益補(bǔ)償機(jī)制，可以通過(guò)利益在橫向政府間轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)省市支持糧食種植、出售商品糧方面的財(cái)政收入損失。
　　④優(yōu)化支農(nóng)模式與結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新支農(nóng)著力點(diǎn)，提升支農(nóng)資

16、金使用效率。財(cái)政支農(nóng)模式轉(zhuǎn)變和財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵在于創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)著力點(diǎn)，把財(cái)政支農(nóng)支出重心逐漸轉(zhuǎn)向到職業(yè)種糧農(nóng)民和專業(yè)化生產(chǎn)大戶培訓(xùn)、糧食公共綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、糧食生產(chǎn)保險(xiǎn)體系和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防止體系建設(shè)上來(lái)。把財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)鎖定在“軟件”側(cè)面的建設(shè)、逐步減少事業(yè)費(fèi)等效率低部門和大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等“硬件”支出力度，可以逐步優(yōu)化支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變支農(nóng)模式，通過(guò)新的財(cái)政支農(nóng)著力點(diǎn)的培育快速提升財(cái)政支農(nóng)資金使用效率。
　　除此之外，引導(dǎo)金融