公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究.pdf

1、20世紀(jì)90年代以來(lái),無(wú)論是在中央層面還是地方層面,我國(guó)相關(guān)部門都出臺(tái)了若干有關(guān)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的政策文件,各地、各部門也都在進(jìn)行相關(guān)制度實(shí)踐。然而,由于政策性公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度自身的局限性以及在執(zhí)行中所遭遇的實(shí)施困境,在面對(duì)腐敗不斷蔓延的嚴(yán)峻趨勢(shì)時(shí),社會(huì)民眾普遍希望能夠加快公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的步伐,建立和完善公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度,并期待能夠通過(guò)該法律的有效實(shí)施去突破當(dāng)前腐敗治理的困境,從而真正遏制腐敗蔓延。作為終端腐敗治理機(jī)制

2、,公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的價(jià)值也得到國(guó)際組織和主要國(guó)家的普遍認(rèn)可?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》將建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為締約國(guó)的一項(xiàng)基本義務(wù),域外主要國(guó)家和地區(qū)一般也通過(guò)專門性財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法或者綜合性腐敗治理立法,以法律的形式建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度?？梢哉f(shuō),公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法已成為透明政府時(shí)代背景下域外國(guó)家和地區(qū)尋求有效治理腐敗的共同選擇。
　　公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究至少需要回應(yīng)和解決以下問(wèn)題:
　　(1)中國(guó)當(dāng)前的腐敗及腐敗

3、治理形勢(shì)如何?公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律制度在腐敗治理坐標(biāo)系中處于什么位置?它對(duì)于遏制當(dāng)前腐敗蔓延以及治理腐敗到底有何特殊價(jià)值和意義?
　　(2)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是一項(xiàng)怎樣的制度?它的制度功能如何,有何理念支撐,與憲法、行政法等法律部門又是什么關(guān)系?
　　(3)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在中國(guó)的歷史淵源如何?既有的相關(guān)規(guī)范遭遇了怎樣的困境?為什么需要制定法律?而立法又會(huì)面臨哪些阻力和困難?當(dāng)前的立法模式是應(yīng)當(dāng)果斷地進(jìn)行中央立法還是繼續(xù)開(kāi)

4、展地方試點(diǎn)?中央層面出臺(tái)的既有公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度規(guī)范與將來(lái)的立法是什么關(guān)系?我們是應(yīng)該采取另起爐灶還是延續(xù)歷史傳統(tǒng)的立法策略?
　　(4)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公職人員隱私權(quán)如何平衡?作為公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度核心的財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度應(yīng)怎樣設(shè)計(jì)?如何解決公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的溯及力問(wèn)題,怎樣應(yīng)對(duì)法律出臺(tái)后可能出現(xiàn)的實(shí)施阻力?
　　(5)如何制定一部既符合我國(guó)國(guó)情又能與國(guó)際接軌,既有邏輯自洽性又能切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法?

5、申報(bào)主體制度、申報(bào)范圍制度、申報(bào)種類制度、申報(bào)主管機(jī)關(guān)制度、申報(bào)程序制度和法律責(zé)任制度等具體內(nèi)容又該如何設(shè)計(jì)和建構(gòu)?
　　以上問(wèn)題正是本文所試圖回答的。文章共分為七個(gè)部分,即導(dǎo)論、正文五章和結(jié)語(yǔ)。
　　導(dǎo)論是文章的開(kāi)篇,首先指出腐敗治理和公務(wù)倫理法制化是本文的研究背景,接著分析當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的研究繁榮與貧瘠并存的研究現(xiàn)狀,然后以行政法為學(xué)科視角分析公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究對(duì)于行政法學(xué)理研究和制度建構(gòu)的意義,進(jìn)而

6、闡述以問(wèn)題為中心的研究思路,最后就文章所運(yùn)用的研究方法做交代和說(shuō)明。
　　第一章以“腐敗治理的中國(guó)語(yǔ)境”為題。腐敗治理是個(gè)系統(tǒng)工程,公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)作為腐敗治理的一種手段,首先需要尋找自己在腐敗治理體系中的位置與定位。只有將公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度放置于腐敗治理的整體背景下,才能更加清晰地認(rèn)識(shí)到推進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法對(duì)于中國(guó)腐敗治理的特殊價(jià)值和意義,因此本文單列一章描述立法背景,對(duì)中國(guó)的腐敗及腐敗治理進(jìn)行整體性、背景式的梳理與解讀。

7、文章首先勾勒中國(guó)腐敗的現(xiàn)狀與特征,指出腐敗依然在蔓延的趨勢(shì),并探討新的時(shí)代背景下腐敗發(fā)展的若干特征;進(jìn)而分析中國(guó)腐敗治理的策略與困境,在提煉中國(guó)腐敗治理基本特征的基礎(chǔ)上,基于歷史視角對(duì)我國(guó)建國(guó)以后各時(shí)期的腐敗治理策略進(jìn)行研究,并重點(diǎn)闡明我國(guó)當(dāng)前腐敗治理所面臨的困境與尷尬;然后從科層制下的腐敗治理困境出發(fā),論證公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)作為一種技術(shù)改良型的腐敗治理手段,可以成為突破當(dāng)前中國(guó)腐敗治理困境的有效手段;最后說(shuō)明腐敗治理是個(gè)系統(tǒng)工程,并從民

8、主政治、機(jī)構(gòu)完善、制度建設(shè)、廉政教育、監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和合理薪俸等六個(gè)方面提出邁向良性循環(huán)的腐敗治理之道。
　　第二章題為“公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的基礎(chǔ)理論”。文章的主題雖然是“公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法研究”,側(cè)重于立法制度、立法策略、立法技術(shù)等方面的研究,但是形而下的立法研究需要有形而上的基礎(chǔ)理論支撐,需要理論為公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法建構(gòu)提供扎實(shí)、厚重的智識(shí)依托。于是文章從公職人員與相關(guān)概念的區(qū)分入手,首先界定公職人員、公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)等基本范疇

9、;接著探討公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的價(jià)值與功能,在分析其監(jiān)督與預(yù)防腐敗功能的同時(shí)著重闡述制度的保護(hù)功能,從而試圖還原制度經(jīng)常容易被人片面化解讀的本來(lái)面目,也指出應(yīng)該以一種理性的視角來(lái)看待公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度功能;然后闡述公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所賴以支撐的基礎(chǔ)理念,從公民知情權(quán)與透明政府、公眾參與和參與式民主、權(quán)力異化和權(quán)力監(jiān)督、公務(wù)倫理法制建構(gòu)等四個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)探究,試圖在一個(gè)更高的理念層次來(lái)展示公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度圖景;最后,基于公職人員財(cái)

10、產(chǎn)申報(bào)立法是一個(gè)涉及行政法、憲法、刑法等學(xué)科的跨學(xué)科法學(xué)主題,于是以行政法為基本立足點(diǎn),分別梳理公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法與行政法、憲法、刑法、國(guó)際法、公務(wù)員法、信息公開(kāi)法等相關(guān)法律的關(guān)系,從而嘗試呈現(xiàn)一個(gè)更為宏大的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度視野。
　　第三章的題目是“公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法模式與策略”。作為一項(xiàng)具體制度的立法研究,梳理并論證制度的歷史淵源、現(xiàn)實(shí)立法阻力、未來(lái)立法模式、立法策略以及立法后的施行策略等帶有方向性的宏觀立法問(wèn)題是立法

11、研究的基礎(chǔ)性工作。文章首先描繪公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在中國(guó)的歷史發(fā)展,分別介紹中央層面和地方層面的不同實(shí)踐以及各自存在的問(wèn)題;接著梳理政策性財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所面臨的問(wèn)題,論證公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的必要性,并分析當(dāng)前立法所面臨的立法阻力并對(duì)這些立法阻力進(jìn)行剖析;然后探討公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法模式,在對(duì)現(xiàn)行立法模式進(jìn)行觀察的基礎(chǔ)上,對(duì)地方試點(diǎn)的立法模式予以批判,并結(jié)合制度的特殊性質(zhì),提出立法模式的未來(lái)展望;進(jìn)而研究公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法策略,對(duì)當(dāng)

12、前政府高層和學(xué)界有一股否認(rèn)中國(guó)已建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、混淆公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法和公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)進(jìn)行批判,提出要重新審視現(xiàn)行立法策略,尋求制度傳統(tǒng)的延續(xù)性;最后思考政府高層和立法者最為關(guān)注的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的施行策略問(wèn)題,提出要客觀面對(duì)和理性分析公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法所可能帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn),分析實(shí)踐中已經(jīng)存在和理論上可行的施行策略可能選項(xiàng),詳細(xì)闡述中國(guó)語(yǔ)境下的理性選擇和具體操作。
　　“公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法考量”是

13、第四章的題目。本章介于第三章宏觀的“立法模式和策略”和第五章微觀的“法制建構(gòu)”之間,主要討論從公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)微觀制度中提煉出來(lái)的帶有一定抽象性、融合性和輻射性的中觀問(wèn)題,就社會(huì)普遍關(guān)注的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與隱私權(quán)關(guān)系、財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度的建構(gòu)、公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套制度等立法需要重點(diǎn)考量的問(wèn)題進(jìn)行專門研究。這部分的單獨(dú)成章也是本文以問(wèn)題為中心這一研究思路的集中體現(xiàn)。文章首先分析公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與隱私權(quán)之間的關(guān)系,在揭示兩者表面上存在沖突的同

14、時(shí),基于公共利益優(yōu)先原則、權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一原則和比例原則,從實(shí)質(zhì)層面對(duì)兩者進(jìn)行調(diào)和與平衡;其次,討論社會(huì)最為關(guān)注的財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度的抉擇與建構(gòu),在論證財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)必要性的同時(shí),對(duì)中國(guó)某些地方以及域外財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度的模式進(jìn)行梳理,并就我國(guó)未來(lái)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)法律制度建構(gòu)進(jìn)行展望;最后,通過(guò)對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)配套制度的梳理,一方面肯定配套制度對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的價(jià)值和意義,另一方面也指出配套制度的不完善不應(yīng)成為公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法條件不成熟的借

15、口。
　　第五章是本文的核心,本章圍繞“公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法制建構(gòu)”這一相對(duì)微觀的主題,從現(xiàn)有國(guó)內(nèi)政策文件和域外立法中提煉出公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的六大制度框架,即申報(bào)義務(wù)主體、申報(bào)范圍、申報(bào)種類、申報(bào)主管機(jī)關(guān)、申報(bào)程序和法律責(zé)任。本章首先對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的名稱、體例和基本原則等法律基礎(chǔ)內(nèi)容進(jìn)行思考,尋求公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法形式與內(nèi)容的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一;然后以上述六個(gè)具體機(jī)制為中心劃分為六節(jié),每節(jié)分別進(jìn)行全面、深入、細(xì)致地梳理與研究

16、。后六節(jié)關(guān)于具體制度的框架結(jié)構(gòu)大致都是從制度概述入手,先梳理我國(guó)現(xiàn)有政策關(guān)于該制度的規(guī)定及其問(wèn)題,然后研究域外相關(guān)制度規(guī)定及其特點(diǎn),最后結(jié)合我國(guó)國(guó)情和域外經(jīng)驗(yàn)提出我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的制度構(gòu)想。
　　結(jié)語(yǔ)是對(duì)文章的總結(jié)。文章提出應(yīng)該理性看待三個(gè)基本問(wèn)題,一是對(duì)腐敗的理性認(rèn)識(shí),應(yīng)理性審視腐敗的存在和腐敗在中國(guó)當(dāng)前的形勢(shì),不能被各種誤導(dǎo)性觀念所束縛或者麻痹;二是尋求腐敗治理的理性,應(yīng)理性看待我國(guó)的腐敗治理策略、腐敗治理手段、腐敗治