中國教育經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)分析——基于歷史趨勢和國際視野的雙重探討

1、教育是社會進(jìn)步的基石，建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程。黨十九大報告明確提出要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，而教育的發(fā)展，需要穩(wěn)定且不斷增長的資源投入。 “教育資源”是指教育領(lǐng)域通過社會總資源的配置所取得的所有人力資源、物力資源和財力資源的總和。 ［1］其中， “財力資源”即是指教育經(jīng)費(fèi)，是貨幣化的教育投入，是一個國家為教育事業(yè)發(fā)展提供的物質(zhì)保障。近年來，隨著教育經(jīng)費(fèi)的不斷增加，教育支出已經(jīng)成為公共財政的第一大支出。自2012 年，國家財政

2、性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到 4％，中國正式步入后“4％”時代。隨著中國教育改革的不斷深入，教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的核心問題也由“促增長”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”，尤其是教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置是教育改革發(fā)展能否順利向 2030推進(jìn)的關(guān)鍵。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，在社會總資源有限的情況下，相對于人們的需求來說，教育資源具有稀缺性，投入到教育領(lǐng)域的資源是否能夠得到充分有效的運(yùn)用，取決于教育資源的配置結(jié)構(gòu)是否科學(xué)合理。 ［2］《國家教育

3、事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出，中國教育發(fā)展已進(jìn)入提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進(jìn)公平的新階段。2018 年 8 月 17 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》，要求切實(shí)提高教育資源配置效率和使用效益，促進(jìn)公平而有質(zhì)量的教育發(fā)展。優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用管理，促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)公平分配，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效率，確保教育經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大效益的必然選擇。因此，教育財政人員也更多的將目光轉(zhuǎn)向教育系統(tǒng)內(nèi)部，從教育經(jīng)費(fèi)的籌

4、措、分配以及使用等環(huán)節(jié)上深入地發(fā)掘教育系統(tǒng)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)與管理問題。一、文獻(xiàn) 一、文獻(xiàn)綜述在研究教育經(jīng)費(fèi)籌措、分配和使用環(huán)節(jié)上的相關(guān)問題時，需要對教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行相應(yīng)的劃分，不同類別的教育經(jīng)費(fèi)表現(xiàn)出了教育經(jīng)費(fèi)的來源結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)和使用結(jié)構(gòu)。教育經(jīng)費(fèi)的來源結(jié)構(gòu)反映了教育財政體制內(nèi)教育投入責(zé)任的分擔(dān)情況，主要分為財政性教育經(jīng)費(fèi)和非財政教育經(jīng)費(fèi)；分配結(jié)構(gòu)反映了教育經(jīng)費(fèi)在不同子系統(tǒng)之間的分配情況，如學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育以及高等教育子系統(tǒng)等；使用

5、結(jié)構(gòu)反映了教育經(jīng)費(fèi)在學(xué)校內(nèi)部的支出情況，主要指事業(yè)性支出和基本建設(shè)支出。 ［3][4］三類教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)能夠簡單而直觀地反映出教育財政體系的概貌。自 1980 年起，許多學(xué)者對教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)問題展開了研究，其中基于國際比較思路的研究較多。王善邁、崔玉萍［5］研究了 50 個國家教育事業(yè)費(fèi)支出在初等、中等、高等教育之間的分配結(jié)構(gòu)。胡玉玲、申福廣［6］對比研究了中國與國外不同類型國家的教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)。方芳、劉澤云［7］則分析了中國與 OECD

6、 國家的普通高校經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)差異。此外，楊丹芳［8］，賈匯亮、劉清華［9］，闞閱、張雁［10］，姚繼軍、馬林琳［11］，陳純槿、郅庭瑾［12］等也是基于國際比較的思路探究中國教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)?；趪H視野研究中國教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)問題，與國外發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)相對比，便于取長補(bǔ)短，借鑒經(jīng)驗，但我們是否還應(yīng)該從中國國情出發(fā)，考慮中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育改革的發(fā)展歷程，以史為鑒，探析中國教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)演化規(guī)律，剖析其背后的政策變動，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)發(fā)

7、展新時代下中國教育改革發(fā)展提供思路？目前，已有部分學(xué)者基于中國國情，對中國教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)展開了研究。在教育經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)研究中，朱恪孝［13］以中國普通高校為研究對象，指出財政性教育經(jīng)費(fèi)仍占絕對比例，而非財政性教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)雜費(fèi)比重逐漸加大；劉建民等［14］、段云華［15］則重點(diǎn)研究了特定省份較平穩(wěn)，但 2005 年之后，公共財政教育經(jīng)費(fèi)所占比例大幅提高。其次，事業(yè)收入所占比例出現(xiàn)先上升后下降的趨勢。1995 年事業(yè)收入（僅指學(xué)費(fèi)）所占比例為

8、 10.72％，2005 年上升到27.79％，而到 2016 年又下降到 16.14％。再次，捐贈收入所占比例呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。1995 年捐贈收入所占比例為 8.67％，之后逐年下降，到 2016 年僅為 0.21％。最后，民辦學(xué)校中舉辦者投入在 2006 年之前緩慢提高，2006 年之后下降；其他教育經(jīng)費(fèi)所占比例則變化不大（見圖 2）。數(shù)據(jù)來源：中國教育 數(shù)據(jù)來源：中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計 經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒。圖 2 中國教育 中國教育經(jīng)費(fèi)

9、經(jīng)費(fèi)各來源 各來源結(jié)構(gòu)變化究其原因， 1995—2005 年期間，公共教育財政體制框架初步形成，到 2005 年之后，公共教育財政制度體系逐步確立與完善。具體原因分析如下： 1995—2005 年期間，公共教育財政體制框架初步形成。一方面，教育經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)的立法與落實(shí)。為落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，國家先后頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》《中華人民共和國教育法》等，以立法的形式規(guī)定了國家、地方政府對教育的投入，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的新體

10、制逐步確立和完善。因此，在該時期，雖然國家財政性教育經(jīng)費(fèi)在教育經(jīng)費(fèi)總量中的比例略有下降（圖 1），但是其絕對量卻逐年提升并以 12.12％的平均增長率增長（表 1）；并且隨著非財政性教育經(jīng)費(fèi)的提高，公共財政教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)一直比較穩(wěn)定，占總經(jīng)費(fèi)比例的 58％左右（圖 2）。另一方面，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)體制的確立與完善。20 世紀(jì) 90 年代中期以后，政府財政撥款實(shí)行中央和地方共同分擔(dān)制，規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)撥款的增長原則和數(shù)量，開征了城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加

11、，非義務(wù)教育普遍實(shí)行上學(xué)繳費(fèi)制度，以及發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)和有償服務(wù)，社會捐資、集資等多種教育投入。因此，在該時期，國家非財政教育經(jīng)費(fèi)數(shù)量以及占教育經(jīng)費(fèi)總量的比例結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)上升趨勢（圖 1、圖 2），非財政性教育經(jīng)費(fèi)以每年 21.43％的平均增長率增長（表 1）。2005 年之后，公共教育財政制度體系逐步確立與完善。一方面，全面實(shí)施義務(wù)教育免收學(xué)雜費(fèi)的制度，成為義務(wù)教育保障機(jī)制的增長點(diǎn)。從 2005 年至今，中國先后頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育

12、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》新《義務(wù)教育法》等一系列政策法規(guī)，公平的義務(wù)教育財政制度基本確立。另一方面， “政府撥款為主、多渠道籌措”高等教育財政體制的形成與完善。2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《綱要（2010—2020 年）》）明確“高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會捐贈等籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制”。這使得非財