稅收促進我國區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的思考

1、《工業(yè)技術經(jīng)濟》2003年第2期總第126期稅收促進我國區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的思考李敏改革開放以來，我國中西部與東部之間經(jīng)濟差距逐年增加并呈擴大趨勢，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的矛盾越來越突出，對此從2000年起，我國政府作出具有戰(zhàn)略意義的選擇：進行西部大開發(fā)，并采取了諸多傾斜政策，其中稅收方面主要有以下三方面的優(yōu)惠政策。一是《民族區(qū)域自治法》中的原則性規(guī)定。即民族自治地方的自治機關，在執(zhí)行國家稅法時，除由國家統(tǒng)一審批的減免稅收項目外，對屬于地方財

2、政收入來源的某些需要從稅收上加以照顧和鼓勵的企業(yè)，可以實行減稅或免稅。自治州、自治縣決定減稅或者免稅的，須報自治區(qū)人民政府批準；=是稅法中明確規(guī)定的有：(1)民族自治地方的照顧和鼓勵的，經(jīng)省級人民政府批準，可以實行定期減稅和免稅。(2)在國家確定的老、少、邊、貧地區(qū)新辦企業(yè)，經(jīng)主管稅務機關批準后，減征或免征所得稅3年。(3)關于民族貿(mào)易企業(yè)的有關稅收政策：(A)2000年底以前對民族自治地方縣級國有民族貿(mào)易企業(yè)和供銷社企業(yè)銷售貨物，按實

3、際繳納增值稅先征后返50％，對縣以下(不含縣)國有民貿(mào)企業(yè)和基層供銷社銷售貨物免征增值稅；(B)民族自治地方的民族企業(yè)，需要照顧和鼓勵的，經(jīng)省級人民政府批準，可以實行定期減稅或者免稅。三是1999年新公布的一些稅收優(yōu)惠政策。(1)自1999年1月1日起，對從事能源、交通、基礎設施項目的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)可減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅的規(guī)定擴大到全國各地區(qū)執(zhí)行。(2)從2000年1月1日起對設在中西部地區(qū)的國家鼓勵類的外商投資企業(yè)，在現(xiàn)

4、行稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行期滿后的3年內(nèi)，可減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。這些優(yōu)惠政策在一定程度上縮短了東西部分經(jīng)濟的差距起到了積極的作用，但是現(xiàn)行稅制在平衡區(qū)域經(jīng)濟方面仍有需要完善之處。一、現(xiàn)行財稅政策在促進區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展中的負效應一是地區(qū)間稅負不公平。從稅收與經(jīng)濟的關系看，經(jīng)濟越發(fā)達，稅負水平應該越高，而我國地區(qū)問稅負水平的差異卻恰恰相反，經(jīng)濟落后的中西部及少數(shù)民族地區(qū)的企業(yè)產(chǎn)品本來就因運距長、運輸條件差、費用高等不利的客觀條件，造成與

5、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的利潤差異，加上稅收優(yōu)惠政策少，稅負重，一般企業(yè)只能維持簡單再生產(chǎn)，更談不上經(jīng)濟的快速發(fā)展。從現(xiàn)行增值稅的類型上看：由于西部資源開發(fā)型產(chǎn)業(yè)比較多，使中西部增值稅遠遠高于東部地區(qū)，這表明生產(chǎn)型增值稅的實施和運轉(zhuǎn)，并不利于我國區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是財稅體制不合理。首先，現(xiàn)行財稅體制無論是收入劃分、共享稅的分享比例，還是稅收返還基數(shù)的核定、稅收增量分成系數(shù)，都是全國統(tǒng)一的。由于全國各地區(qū)在經(jīng)濟基礎、人口素質(zhì)、投資環(huán)境、財力增長后

6、勁等方面的不同，必然形成在市場競爭中的較大差異，這樣就促使了發(fā)達地區(qū)愈發(fā)達，落后地區(qū)愈落后，造成區(qū)域經(jīng)濟間差距進一步擴大態(tài)勢。其次，西部民族地區(qū)財政部門為了解決財力緊缺問題，只好采取“以支定收”辦法，個別地方政府甚至不顧稅法的規(guī)定，盲目的追加稅收指標，以致弄虛作假收“過頭稅”或預繳空轉(zhuǎn)，既造成經(jīng)濟發(fā)展虛假現(xiàn)象。也加重企業(yè)稅負，形成事實上稅基的萎縮和財稅經(jīng)濟的惡性循環(huán)。再次，現(xiàn)行稅制在中央和地方的利益分配上，保留了以往改革中“基數(shù)法”的操

7、作方法。以財政收入增長比較快的1993年為基數(shù)作為中央財政對地方的稅收返還，這種作法既不規(guī)范又不合理，在承認地區(qū)差異存在的同時，又因各地擴張基數(shù)能力的不同，進一步擴大了地區(qū)之間的財力差別，阻礙著縮小地區(qū)間差距和促進區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展。三是政策傾斜不明顯，隨著西部大開發(fā)決策的提出，相應的配套措施，各種政策傾斜并不明顯，尤其是稅收政策，僅僅是將東部已經(jīng)享受多年的現(xiàn)行優(yōu)惠政策擴大到西部，結(jié)果只是將東、中、西3個區(qū)扯平，并沒有使西部在“橫向比較

8、”上真正享受到更突出的、獨有的稅收優(yōu)惠政策，不可能在促進區(qū)域經(jīng)濟平衡中真正有效地吸引外資，縮小差距，更不能滿足當前西部大開發(fā)形勢發(fā)展的需要。四是地方稅不完善。首先，地方稅的管理權限過多地集中于中央，地方政府管理權限太小，幾乎所有的地方稅種的條例以及大多數(shù)稅種的實施細則，都是由中央制定、頒布的，省一級政府只有制定一些具體的征稅辦法和補充措施的權限，使西部地區(qū)很難將政策的同一性與因時、因事、因地制宜的靈活性緊密地結(jié)合起來，淡化了地方稅收在西

9、部民族地區(qū)應有的特色。其次，現(xiàn)行稅制改革中的中央骨干稅種已全部到位，但地方骨干稅種嚴重缺位。由于經(jīng)濟落后，不少地方政府開辟財源，強化征管的積極性。再次，現(xiàn)行稅制規(guī)定小規(guī)模納稅人不準使用增值稅專用發(fā)票，這也造成西部地區(qū)性剛剛起步的大量小規(guī)模納稅人企業(yè)下一環(huán)節(jié)不能扣稅。存在重復征稅問題。同時，一般納稅人也不愿購進小規(guī)模納稅人的貨物，造成企業(yè)產(chǎn)品營銷上的困難。二、稅收促進區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的財稅政策建議在新形勢下，研究探討促進東西部平衡的稅收政

10、策，必須處理好以下幾個關系：一是堅持市場導向與充分發(fā)揮稅收職能作用的關系。一方面稅收制度要努力為西部大開發(fā)營造公平競爭的市場環(huán)境；另一方面又要大膽研究探索對西部實施一些必要的稅收優(yōu)惠政策，使稅收在西部大開發(fā)過程中發(fā)揮積極的調(diào)控作用。二是實行輕稅政策與完成稅收收入任務的關系。一方面實行適當?shù)妮p一37—萬方數(shù)據(jù)(1_業(yè)技術經(jīng)濟》2003年第2期總第126期稅政策對促進落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生重要作用；另一方面也必須明確，完成稅收收入任務是國家

11、的大局，也是進行西部大開發(fā)的重要財力保障。因此不能過度依賴稅收減免，只能實施合理、適度、有限的區(qū)域稅收政策。三是西部經(jīng)濟發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的關系。西部大開發(fā)不能以資源過度開發(fā)與生態(tài)受到破壞為代價，稅收作為經(jīng)濟杠桿，在促進西部經(jīng)濟發(fā)展的同時，要考慮逐步建立生態(tài)資源稅收體系的問題，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。當前，促進西部大開發(fā)的稅收政策建議主要應包括：1賦予西部地區(qū)一定的稅收立法權。1994年稅制改革后，由于稅收立法權、解釋權、減免權等高度集中在中

12、央，地方政府無權依據(jù)實際情況決定開征新稅種或停征原有稅種，無權確定稅收減免。這種狀況不利于調(diào)動地方政府調(diào)控經(jīng)濟運行的積極性?？梢钥紤]借西部大開發(fā)之機，在不違背國家稅收基本法律的前提下，賦予西部地區(qū)制定本省區(qū)地方稅收法規(guī)的權限，并適當下放一些稅種的管理權限。如資源稅的管理權限，可由省一級政府根據(jù)本地資源情況靈活制定征稅范圍、單位稅額、減免稅政策等。2對西部實行適度的輕稅政策。國際上通行的做法是實行差別稅率和對投資實行抵免或減免稅等方法，支

13、持經(jīng)濟落后地區(qū)的開發(fā)。適度的輕稅政策也是促進西部大開發(fā)不可缺少的條件，建議：(1)對西部地區(qū)普遍實行低稅率。(2)對西部老工業(yè)基地和資源萎縮性企業(yè)在稅收上給予必要的傾斜。所得稅可考慮實行10％的比例稅率(低于全國其它地區(qū))，對新辦企業(yè)規(guī)定一定時期的免稅期，對新辦國家鼓勵類企業(yè)出口在50％以上的，可給予更多的優(yōu)惠。(3)對西部金融機構實行優(yōu)惠的流轉(zhuǎn)稅政策。為了吸引更多的外來資金支持西部開發(fā)，鼓勵更多的金融機構在西部設立分支機構，可考慮對設

14、在西部地區(qū)的金融機構的營業(yè)稅實行減半征收的政策。(4)個人所得稅的優(yōu)惠。為了吸引人才到西部創(chuàng)業(yè)，可以考慮在個人所得稅方面，對科技人員的工薪所得適當提高其免征額(如由800元提高到1200元或者更高一些)，對技術成果轉(zhuǎn)讓、技術服務所得可減按10％的稅率征收個人所得稅。3構建有利于刺激投資增長的稅收制度。這里的關鍵問題是西部地區(qū)應率先實現(xiàn)增值稅的轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅由于對外購固定資產(chǎn)所含稅款不予抵扣，導致重復征稅，不利于企業(yè)擴大投資和技術

15、進步。而西部地區(qū)歷來是我國的重要原材料基地，以資本有機構成高的大中型企業(yè)為主，實行生產(chǎn)型增值稅嚴重制約了西部企業(yè)的資本積累和技術改造，導致粗放經(jīng)營，生產(chǎn)效率低下，經(jīng)濟增長乏力。消費型增值稅外購固定資產(chǎn)所含稅款在購入環(huán)節(jié)允許一次抵扣，因此有利于企業(yè)擴大投資，改進生產(chǎn)技術，提高勞動生產(chǎn)率。但考慮到目前我國財政的承受能力與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的要求，可允許西部地區(qū)優(yōu)先轉(zhuǎn)型，逐步向東部地區(qū)滲透。這樣做可以穩(wěn)定國家財政收入，不致使增值稅轉(zhuǎn)型而削弱國家財

16、政調(diào)控能力；可以促進資源向西部地區(qū)流動，緩解西部資金短缺的矛盾；可以提高西部自我積累能力，增加西部自我發(fā)一38一展的潛力。但在優(yōu)先轉(zhuǎn)型過程中，要注意處理好中央財政與地方財政間的關系，要輔之與建立有利于西部經(jīng)濟發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付制度，否則，會加劇東西部地區(qū)財力橫向分配的不均，反而又會抑制西部地區(qū)經(jīng)濟的增長。4給予西部地區(qū)必要的投資稅收抵免政策。投資稅收抵免政策是各國刺激投資的重要措施，它不僅可以調(diào)節(jié)存量資源配置，引導資源合理流動，而且可以

17、調(diào)動投資主體自我投資的積極性，從而極大地增加西部地區(qū)的投資增量。從國際經(jīng)驗來看，實施投資稅收抵免政策主要有以下兩種方法：一是按購入設備價值和使用年限規(guī)定一定比例抵扣應繳稅款。如可以規(guī)定使用年限在10年以上的，按10％抵扣，10年以下的按5％抵扣。抵扣額=購買價抵扣率。二是以前五年平均投資額為基數(shù)，對本年投資額超過基數(shù)部分按一定比例抵扣。相對而言，后者更有利于刺激企業(yè)增加投資，又不致使減少過多的稅收收入，可重點加以采用。5完善地方稅制，進

18、一步發(fā)揮地方稅制的財政、調(diào)控和監(jiān)督職能。1994年的稅制改革，中央骨干稅種已全部到位，但地方稅制建設卻相對滯后，給地方經(jīng)濟發(fā)展造成～定影響。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，要求盡快改革完善地方稅制。地方稅制改革的基本思路是：加強主體稅種，結(jié)合稅費改革的總體要求，開征有增收潛力的新稅種，改革完善地方小稅種和新征稅種，取消收入意義不大的稅種，逐步建立以營業(yè)稅和所得稅為雙主體的地方稅制體系。(I)貫徹稅費改革的總體要求，擇機開征社會保障稅、教育稅、環(huán)境

19、保護稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅等一些稅種。(2)合并某些重復設置或性質(zhì)相近、征收有交叉的稅種，如將企業(yè)所得稅與外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅合并為統(tǒng)一的企業(yè)所得稅或法人所得稅；將契稅并入印花稅；車船使用稅與車船使用牌照稅、房產(chǎn)稅與城市房地產(chǎn)稅也應合而為一。(3)廢除收入意義不大和不易征管的稅種，如耕地占用稅、土地增值稅、屠宰稅和筵席稅。(4)改革完善一些地方稅種。一是改革完善資源稅，擴大資源稅收入規(guī)模，完善現(xiàn)行資源稅制，一方面為了保護自然資源和生

20、態(tài)環(huán)境；另一方面又可以從西部豐富的資源中獲取更多的發(fā)展資金，真正把西部的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢。二是完善個人所得稅行業(yè)征管制度，調(diào)整居民儲蓄存款利息個人所得稅征收管理體系?！吨腥A人民共和國個人所得稅法》實施以來，各所得稅收入快速增長，在許多地方已成為地方稅體系中的第二大稅種。然而，1999年11月1日起恢復征收的居民儲蓄存款利息個人所得稅卻違背分稅制原則，交由國稅機關征收作為中央級收入，嚴重損害了地方的既得利益。建議將此稅調(diào)整為由