中央銀行事權(quán)劃分與組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)性調(diào)整

1、!合作經(jīng)濟(jì)與科技“!““#年6月號(hào)上#總第$22期$長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)中央銀行機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政區(qū)劃保持一致，即按照行政區(qū)域設(shè)置中央銀行的分支機(jī)構(gòu)。但這一狀況在1998年被打破，央行開(kāi)始了按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置分行的體制改革，至1999年初，跨省區(qū)九大分行和北京、重慶兩家營(yíng)業(yè)管理部相繼成立。至此，就形成了我國(guó)中央銀行現(xiàn)行的四層制組織結(jié)構(gòu)，即人民銀行總行一大區(qū)分行一市中心支行一縣級(jí)支行。但學(xué)術(shù)界和銀行界關(guān)于中央銀行組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的爭(zhēng)論卻從未停止過(guò)，焦點(diǎn)主要

2、集中在兩個(gè)方面：一是大區(qū)行的前途是應(yīng)該倒回去，重新揀起行政區(qū)劃的原則，還是應(yīng)該加強(qiáng)這種經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分方法；二是縣級(jí)支行的定位，存在是否還有必要，或者如果存在的話，應(yīng)該采取哪種形式延續(xù)其功能？這兩個(gè)問(wèn)題，尤其是對(duì)縣支行的定位問(wèn)題，嚴(yán)重影響著縣支行職工思想的穩(wěn)定和工作積極性、工作質(zhì)量。而各級(jí)支行職能定位的模糊也導(dǎo)致了工作上的相互扯皮和互相推倭。理清組織結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，顯得十分迫切。一、縱向考察一一一事權(quán)劃分在2003年頒布的（中央銀行法（（修正

3、）中，我國(guó)中央銀行被賦予了13種重大職能。財(cái)政事權(quán)運(yùn)用外部性的范圍大小來(lái)解決中央和地方之間的分配問(wèn)題，但這卻在解釋央行事權(quán)劃分上顯得說(shuō)服力不足，因?yàn)檫@13種職能，大部分都需要從分行到基層行的貫徹執(zhí)行。（表!）考察九大分行，并分別隨機(jī)考察3家省會(huì)中心支行、12家普通中心支行，15家縣級(jí)支行的部門(mén)設(shè)置和職能描述，結(jié)論也與表1保持一致。九大分行與省會(huì)中心支行內(nèi)設(shè)處室一般30個(gè)左右，各部門(mén)設(shè)置也與總行基本形成一一對(duì)應(yīng)。普通市級(jí)中心支行內(nèi)設(shè)處室一

4、般18個(gè)左右，而且各中心支行部門(mén)設(shè)置十分一致，與分行相比，只是大部分中心支行都減少了國(guó)際資本流動(dòng)相關(guān)管理部門(mén)，其他并無(wú)本質(zhì)差別?？h級(jí)支行的部門(mén)設(shè)置則較為簡(jiǎn)單，一般只有5、6個(gè)股室，這也與表1中的職能劃分一致。是否可以說(shuō)，央行現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)己經(jīng)完全遵循了因事設(shè)置的原則呢？答案是否定的。從總行到中心支行，部門(mén)設(shè)置幾乎“一般粗”，縣級(jí)支行平均都在35人左右，又由于基層機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，人民銀行現(xiàn)行機(jī)構(gòu)、人員是典型的“金字塔”式，縣支行機(jī)構(gòu)數(shù)占全系

5、統(tǒng)的45，人數(shù)占全系統(tǒng)的近23。而業(yè)務(wù)卻呈倒“金字塔”型分布，大量業(yè)務(wù)都集中在總行和分行，人員與業(yè)務(wù)的配比不合理，造成管理層次過(guò)多，部分部門(mén)虛置，效率低下。而且，各區(qū)域、各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有差別，央行分支沒(méi)有必要保持一致的組織結(jié)構(gòu)和人員配置，金融落后地區(qū)，存在嚴(yán)重的人浮于事問(wèn)題。現(xiàn)在的情況是，大部分縣支行都撤掉了發(fā)行庫(kù)，有外匯業(yè)務(wù)的也是極少，貨幣發(fā)行與外匯管理對(duì)于大多數(shù)縣行屬于虛置職能。況且支付清算與經(jīng)理國(guó)庫(kù)的業(yè)務(wù)量也不大，一個(gè)縣的業(yè)務(wù)量

6、，可能還不如大城市的一個(gè)企業(yè)多，金融服務(wù)“無(wú)米下炊”。宏觀調(diào)控，這是央行的核心職能，但自從國(guó)有四大商業(yè)銀行從縣域撤出之后，調(diào)控的意義己被極大削弱了，大部分縣級(jí)支行不要說(shuō)制定宏觀政策，就連執(zhí)行宏觀政策，都面臨缺少調(diào)控工具、缺少調(diào)控對(duì)象的尷尬，執(zhí)行宏觀調(diào)控的職能，也名不副實(shí)。所以，央行在事權(quán)劃分和因事設(shè)職方面，還缺少靈活性，還有較大的優(yōu)化空間。二、橫向考察一一一經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置央行的核心職能是利用貨幣政策實(shí)施宏觀調(diào)控，保持金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)

7、。按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，是我國(guó)央行發(fā)展史上的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，這種做法的中央銀行事權(quán)劃分與組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)性調(diào)整!文!李軍李誨濤許莉莉表!備級(jí)央行的一般事權(quán)劃分發(fā)布與履行其職責(zé)有關(guān)的命令和規(guī)章依法制定和執(zhí)行貨幣政策發(fā)行人民幣，管理人民幣流通監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)實(shí)施外匯管理，監(jiān)督管理銀行間外匯市場(chǎng)監(jiān)督管理黃金市場(chǎng)持有、管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備經(jīng)理國(guó)庫(kù)維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢(qián)工作，負(fù)責(zé)反洗錢(qián)

8、的資金監(jiān)測(cè)負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)作為國(guó)家的中央銀行，從事有關(guān)的國(guó)際金融活動(dòng)國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)總行“““““““““““““分行及省會(huì)中心支行“““““““““中心支行“““““““““基層分行“_____““““注：“：一般具有該項(xiàng)職責(zé)；“：一般不具有該項(xiàng)職責(zé)；#：部分具有該項(xiàng)職責(zé)金融投資40!合作經(jīng)濟(jì)與科技“!““#年!月號(hào)上#總第$““期$表!廣東、山東基層央行改革經(jīng)驗(yàn)廣東山東龍口桂林清遠(yuǎn)整合業(yè)務(wù)支行撤銷(xiāo)，業(yè)務(wù)全部歸并

9、到中支被歸并支行還對(duì)外保留縣支行建制，但是具體業(yè)務(wù)己全部歸并到連州縣支行了。在被掛靠行僅保留國(guó)庫(kù)、會(huì)計(jì)、外匯和計(jì)劃等少量業(yè)務(wù)，但是對(duì)外縣支行的建制還保留，由掛靠行實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理。管轄行所在的縣，基本都是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)并保留了發(fā)行庫(kù)的縣；而被管轄行所在的縣，基本都是經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)、被取消了發(fā)行庫(kù)的縣。整合后，被管轄行只留一個(gè)營(yíng)業(yè)室，除了會(huì)計(jì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)以外，其他業(yè)務(wù)都放到管轄行里。而其他黨政工團(tuán)等的業(yè)務(wù)都轉(zhuǎn)到管轄行了，由管轄行實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)務(wù)

10、管理。把縣級(jí)支行的所有科室整合為“兩部?jī)墒摇币灰灰痪C合業(yè)務(wù)部、信息調(diào)研部、辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察室。人員人員全部歸并到中支一一一中間主要采取的是書(shū)面考試和競(jìng)聘上崗的方式來(lái)決定人員的去留。被掛靠支行的領(lǐng)導(dǎo)崗位基本未變，但是大多數(shù)業(yè)務(wù)科室和人員都合并到了掛靠支行。由管轄行和被管轄行之間自己互相調(diào)配，被管轄行的行長(zhǎng)則都去了管轄行或者中心支行，只留一個(gè)副行長(zhǎng)管理被管轄行的營(yíng)業(yè)室，還稱(chēng)為副行長(zhǎng)，主管這個(gè)營(yíng)業(yè)部，他同時(shí)也是管轄行的副行長(zhǎng)。員工人數(shù)基本沒(méi)有

11、變化效果一是使得縣支行職能的拓展完全符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的構(gòu)成和發(fā)展；二是精簡(jiǎn)了人員，提高了人員的素質(zhì)。提高工作效率、節(jié)約辦公開(kāi)支，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展和業(yè)務(wù)發(fā)展的需求，真正體現(xiàn)“因事設(shè)置”的原則。加強(qiáng)了信息調(diào)研統(tǒng)計(jì)職能模式省市撤銷(xiāo)業(yè)務(wù)歸并掛靠合并，一托一主要目的有二：一是為了協(xié)調(diào)金融政策，在同質(zhì)或具有協(xié)作關(guān)系的統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的金融政策，更好地支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是為了減少地方政府對(duì)央行行為的干涉，增強(qiáng)央行的獨(dú)立性。這兩點(diǎn)都是從央行履行宏觀調(diào)控

12、和保持金融穩(wěn)定職能做出的判斷，多屬于執(zhí)行監(jiān)督的層面。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，組建時(shí)間不長(zhǎng)的大區(qū)行己經(jīng)紛紛將事權(quán)財(cái)權(quán)下放至省會(huì)中心行，僅保留對(duì)本省的金融事權(quán)財(cái)權(quán)，只有人事、內(nèi)審、黨群體現(xiàn)了“大”區(qū)行的特殊角色。所以說(shuō)，無(wú)論大區(qū)行體制何去何從，有一點(diǎn)可以肯定，即按經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行央行空間布局和分支機(jī)構(gòu)設(shè)置，這個(gè)方向無(wú)疑是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和中央銀行工作規(guī)律的，只是在時(shí)機(jī)的選擇、實(shí)施的順序上，還值得探討。按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置的本質(zhì)意義可能被誤解了，或者說(shuō)

13、還理解的不夠。按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置，不是簡(jiǎn)單的合并和撤銷(xiāo)，不是簡(jiǎn)單的減少人員和機(jī)構(gòu)。央行本身辦公成本的降低與整個(gè)杜會(huì)效率的提高沒(méi)有任何必然聯(lián)系。從表#中可以看出，在現(xiàn)行事權(quán)劃分下，運(yùn)用貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控和保持金融穩(wěn)定的職責(zé)主要是落在總行身上的。分行及各省會(huì)中心行的職責(zé)絕大部分是金融服務(wù)的職能，這些職能很難體現(xiàn)按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置的益處，因此必要性就極大降低了。但不必要不代表行不通，進(jìn)一步分析，對(duì)于以金融服務(wù)為主要職責(zé)的分支行來(lái)說(shuō)，如何在經(jīng)濟(jì)區(qū)

14、劃和行政區(qū)劃之間進(jìn)行選擇呢？這主要應(yīng)該考察本地是否對(duì)這些金融服務(wù)的存在需求和兩種模式下杜會(huì)的整體效率。如果有需求，而且這種需求由大區(qū)支行提供服務(wù)來(lái)滿足又會(huì)降低整體效率，那就應(yīng)按行政區(qū)劃。如果需求很J，可以考慮合并，這種情況下的合并可能會(huì)提高整體效率。如果沒(méi)有需求，直接撤銷(xiāo)也就順理成章了。還要指出的是，分權(quán)理論認(rèn)為，由于各地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展?fàn)顩r存在差距，而且與中央相比，地方對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況了解的更加具體和敏感，因此主張將能夠交由地方執(zhí)行的權(quán)利

15、盡量交給地方。在央行的事權(quán)劃分中，同樣要考慮這一原則。現(xiàn)行的事權(quán)劃分并不是合理的，宏觀調(diào)控和保持金融穩(wěn)定的職責(zé)應(yīng)該向地方分權(quán)，給地方因地制宜的發(fā)揮空間。這兩方面的事權(quán)，主張按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域統(tǒng)一行使，其組織形式可以是總行特派機(jī)構(gòu)，也可以通過(guò)改革現(xiàn)行的大區(qū)行制來(lái)實(shí)現(xiàn)。三、經(jīng)驗(yàn)考察濟(jì)南和廣州兩分行都進(jìn)行了基層央行的改革探索，這里有必要對(duì)其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。（表!）從廣東、山東兩省的探索性實(shí)踐中，我們可以看出無(wú)論是模式，還是業(yè)務(wù)、人員處置，各地都有自己

16、的特點(diǎn)，可以得到的啟示是，區(qū)域化過(guò)程，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要認(rèn)真研究，尤其要從歷史、經(jīng)濟(jì)、政治、地理、文化、杜會(huì)等各方面進(jìn)行考察。不可簡(jiǎn)單機(jī)械地行政劃分。而且不能要求統(tǒng)一模式，應(yīng)提倡因地制宜，鼓勵(lì)創(chuàng)新。而且，在對(duì)央行實(shí)施經(jīng)濟(jì)區(qū)劃改革中，應(yīng)該注重改革的步驟和先后順序。按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置中央銀行，不應(yīng)該是完全行政化的格局，而應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況，金融基礎(chǔ)，遵循客觀原則，按照科學(xué)的順序來(lái)依次推進(jìn)。從這層意義上來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程是從局部

17、到整體逐步擴(kuò)散的過(guò)程，所以央行經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置的進(jìn)程也應(yīng)該是從J區(qū)域向大區(qū)域逐步發(fā)展的過(guò)程。我們認(rèn)為，按照經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置央行分支結(jié)構(gòu)也應(yīng)該從基層出發(fā)。四、建議央行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及到各個(gè)層次，我們分別對(duì)總行、中心支行和基層分行的改革提出建議，以供參考?？傂校簯?yīng)該逐步賦予地方分支機(jī)構(gòu)更多的金融調(diào)控和維持金融穩(wěn)定的權(quán)限。這兩項(xiàng)職能，可以單獨(dú)剝離出來(lái)，率先實(shí)行經(jīng)濟(jì)區(qū)劃。中C支行：主要履行金融服務(wù)職能，一般按照行政區(qū)劃設(shè)置?；鶎又校夯鶎又性趨^(qū)域整體