行政發(fā)展從部門分工管理到部門公務(wù)合作 以濕地保護與合理利用為參照

1、第?卷第?期???年?月天津行政學(xué)院學(xué)報?????????????????五?????????????????????????????????????“中國濕地生物多樣性保護與可持續(xù)利用”專題研究主持人?郎佩娟主持人語?濕地是地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一。我國濕地具有面積大、類型多、分布廣、生物多樣性豐富等特點。但是由于多種原因特別是人類生存發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾我國濕地面積減少功能下降濕地資源遭到比較嚴重的破壞。在此背景下中國政府

2、、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和全球環(huán)境基金聯(lián)合項目“中國濕地生物多樣性保護與可持續(xù)利用”????????????啟動這是迄今中國濕地保護領(lǐng)域的一個最大的國際合作項目其目的是通過研究使?jié)竦厣鷳B(tài)保護和社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)使我國濕地得到有效保護。從本期我們陸續(xù)推出一組文章這組文章以濕地行政管理為研究對象以實證主義為研究方法以行政學(xué)、行政法學(xué)的交叉為研究視角分別論述政府部門的公務(wù)合作制度、政府管理理念與方法的改進、法律規(guī)制的協(xié)調(diào)與完善、行政理念向具體法律制

3、度的轉(zhuǎn)化等問題對我國濕地保護行政管理體制以及政府行為進行系統(tǒng)研究與分析并提出改進建議。文章雖然關(guān)注的是政府管理的某一具體事項但小中見大所提出的問題和觀點時于政府其他領(lǐng)域的管理活動具有普適性。論文中的所有資料和數(shù)據(jù)均來自于公開的信息。行政發(fā)展?從部門分工管理到部門公務(wù)合作—心涅地保護與合理利用茍參燕???????????國家層面項目?濕地保護政策法規(guī)評佑及建議課題組?中國政法大學(xué)北京????????摘要?當代政府行政管理普遍存在著部門分工

4、管理現(xiàn)象部門分工管理有利于提高管理的專業(yè)化水平但是?如果沒有很好的公務(wù)合作機制部門分工管理也會顯露諸多弊端。我們應(yīng)加強建立政府部門之間的公務(wù)合作機制改進、提高政府行政管理效能從而使政府真正成為社會和諧發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的強大推動力量。關(guān)鍵詞?分工管理?公務(wù)合作?中圖分類號??!?文獻標識碼??文章編號????一??!????????一????一???從塑造有限政府、權(quán)力相互制約以及加強專業(yè)管理等角度看政府部門分工管理是一種自然的、客觀的行

5、政現(xiàn)象。這種現(xiàn)象有利有弊為了克服其弊采用明確部門分工、劃清部門權(quán)力界限、清理部門職能交叉等方法是必要的。但是由于部門分工管理和由此導(dǎo)致的部門職能交叉在某種程度?的不可避免因此在上述方法之外應(yīng)當清晰認識部門分工管理的基本情況并在此基礎(chǔ)上尋求并建立部門之間良好的公務(wù)合作機制這不失為抑制部門分工管理之弊的一種新思路。一、政府部門分工管理的四種基本模式?一?統(tǒng)一管理與分級管理模式統(tǒng)一管理與分級管理模式是指在國務(wù)院行政主管部門對某事項統(tǒng)一行使管理

6、與監(jiān)督權(quán)力的基礎(chǔ)上地方各級人民政府行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)該事項的管理、監(jiān)督工作。例如《水土保持法》第?條規(guī)定?“國務(wù)院水行政主管部門主管全國的水土保持工作?？h級以上地方人民政府水行政主管部門主管本轄區(qū)的水土保持工作?！薄豆贩ā返?條規(guī)定?“國務(wù)院交通主管部門主管全國公路工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作?！苯y(tǒng)一管理與分級管理模式主要涉及的是層級不同但職能相同的政府部門之間的關(guān)系其優(yōu)點收稿日期????

7、?一??一??作者簡介?郎佩娟?????一?女吉林渾春人中國政法大學(xué)法學(xué)院教授?王蓉????一?女湖北武漢人中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副教授?；痦椖?本文為中國政府、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和全球環(huán)境基金聯(lián)合項目“中國濕地生物多樣性保護與可持續(xù)利用”?項目號??????????的階段性成果之一。管理活動的重要性甚至有意無意地各自為政忽略其他政府機關(guān)的管理活動其結(jié)果是導(dǎo)致管理失衡造成管理沖突破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性。例如墾荒與濕地保護、海洋開發(fā)

8、利用與濕地保護、城市化進程與濕地保護、旅游開發(fā)與濕地保護、水利設(shè)施建設(shè)與濕地保護、防洪與濕地保護、地下水開采與濕地保護、區(qū)域大開發(fā)與濕地保護等都存在不同程度的沖突川‘叫‘。綜上所述無論哪種部門分工管理模式都不可避免地涉及相當復(fù)雜的部門關(guān)系處理不好都會增加管理成本、造成管理沖突、降低管理效率。如前所述政府部門分工管理是一種自然的、客觀的行政現(xiàn)象。這意味著每一政府部門的權(quán)力都是有限的每一單個政府部門都無法獨自掌控管理活動的全過程其管理職能的

9、履行和管理目標的實現(xiàn)都必須依賴于其他政府部門及其職能的履行。例如野生動物保護涉及建設(shè)部門、環(huán)境保護部門、公安部門、工商部門、進出口管理部門、財政與物價部門等?水污染防治涉及水利部門、衛(wèi)生部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構(gòu)、流域水資源保護領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、計劃部門、建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)部門、礦產(chǎn)資源部門等。因此除非部門分工管理過于不合理以致對管理效果造成過于消極的影響為了維持法律關(guān)系的穩(wěn)定性和行政管理的連續(xù)性法律一般不會對現(xiàn)有政府

10、部門的分工管理格局作顛覆性調(diào)整。因此從行政發(fā)展視角看比較合理的選擇是探索部門分工管理基礎(chǔ)上的公務(wù)合作問題通過建構(gòu)良好的公務(wù)合作制度克服部門分工管理帶來的一些負面影響。公務(wù)合作是指無行政隸屬關(guān)系的行政機關(guān)之間基于行政整體性、統(tǒng)一性的需要相互提供支持、配合、協(xié)作以共同完成行政管理任務(wù)的一種活動。公務(wù)合作的效果依賴于一整套公務(wù)合作制度的建立和運行但從現(xiàn)實情況看我國法律規(guī)定的公務(wù)合作遠未形成制度。因此有必要探討我國政府部門公務(wù)合作的主要制度以推

11、動我國政府部門公務(wù)合作制度的建構(gòu)。二、政府部門公務(wù)合作的主要制度政府部門之間可以進行公務(wù)合作的事項是廣泛的從某種程度上可以說有多少種政府職能就有多少種公務(wù)合作事項。本論文主要闡述政府部門公務(wù)合作的一些重要制度包括規(guī)劃編制合議制度、政府部門信息與資源共享制度、行政協(xié)調(diào)制??度、行政協(xié)助制度等。?一?規(guī)劃編制合議制度行政主管部門編制規(guī)劃需要與其他有關(guān)部門進行合議合議的方式主要有二。一是由行政主管部門牽頭會同其他有關(guān)部門共同商議編制。二是由行

12、政主管部門先行組織起草編制然后再將征詢意見稿發(fā)送其他有關(guān)部門征詢意見。從實際情況看我國政府部門編制規(guī)劃采用第二種方式的居多積累的經(jīng)驗也較多。目前我國許多法律、法規(guī)中都有對規(guī)劃編制合議制度的明確規(guī)定。因此我國規(guī)劃編制合議制度已有法律依據(jù)關(guān)鍵的問題是如何完善法律和執(zhí)行法律。例如我國法律、法規(guī)對屬于國家層面的規(guī)劃編制往往規(guī)定“由國務(wù)院行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門編制”這種規(guī)定至少存在以下問題?第一法律規(guī)定了規(guī)劃編制的“會同編制”制度但并未對

13、“有關(guān)部門”作出相對明確的列舉規(guī)定也未對“會同編制”的方法、程序、有關(guān)部門意見的地位、有關(guān)部門意見的取舍等問題作出明確規(guī)定。因此“會同編制”在實際操作中存在著流于形式的可能性無法有效發(fā)揮“會同編制”的作用。第二法律對“會同編制”制度的法律責任沒有作明確規(guī)定在實際操作中如果行政主管部門不執(zhí)行或者敷衍執(zhí)行“會同編制”制度則很難追究其法律責任。更為重要的是如果規(guī)劃的“會同編制”制度流于形式則難以保證規(guī)劃的科學(xué)性和應(yīng)有效力也會為日后的順利執(zhí)行埋

14、下隱患。因此法律應(yīng)當對規(guī)劃編制合議制作出明確而具體的規(guī)定包括主持機關(guān)、會同部門、會同方法、會同程序、意見表達、意見采納、規(guī)劃銜接、法律責任等。?二?政府部門信息與資源共享制度信息與資源共享是信息社會、經(jīng)濟一體化社會的應(yīng)有之義是提高政府執(zhí)法水平、促進社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在政府管理實踐中盡管信息與資源共享在某些部門、某些地方已取得一些進展但從總體上看還有不小的差距政府各部門之間信息與資源共享并不普遍。由于部門分工管理、要素式管理的普遍