中國(guó)財(cái)政扶貧政策與管理

1、中國(guó)財(cái)政扶貧政策與管理,財(cái)政部農(nóng)業(yè)司 褚利明2007年10月,一、中國(guó)財(cái)政扶貧政策框架,中國(guó)財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)、貧困人口的扶持政策和資金投入的種類、數(shù)量都比較多。歸納起來，財(cái)政扶貧政策內(nèi)容主要包括以下四個(gè)方面：----區(qū)域性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。包括對(duì)縣鄉(xiāng)困難地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。,一、中國(guó)財(cái)政扶貧政策框架,----區(qū)域性開發(fā)政策。 包括實(shí)施西部大開發(fā)、生態(tài)建設(shè)工程如退耕還林（草）等政策都有重要的減貧效果。----公

2、共服務(wù)政策。 促進(jìn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。包括農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)及建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會(huì)保障制度（含低保）和救助體系等。----扶貧開發(fā)專項(xiàng)資金扶持。,二、專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的管理模式和特點(diǎn),（一）專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的供給模式。,----主要體現(xiàn)為供給導(dǎo)向型。中央財(cái)政和各省省級(jí)財(cái)政根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》要求，逐年增加了扶貧投入。2001-2007年，中央財(cái)政預(yù)算安排

3、扶貧資金850多億元，各省省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排扶貧資金超過210億元。,二、專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的管理模式和特點(diǎn),（二）專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的使用管理模式。,----管理主體多部門。相關(guān)管理部門包括財(cái)政部、發(fā)改委、民委、扶貧辦、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等。 ----以客觀因素為主分配資金。 考慮的因素包括貧困人口、農(nóng)民人均純收入、地方財(cái)力和政策調(diào)整因素等。,二、專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的管理模式和特點(diǎn),（二）專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的使用管理模式。,----項(xiàng)目確定、

4、資金管理以省為主。 財(cái)政扶貧資金實(shí)行“責(zé)任到省、任務(wù)到省、資金到省、權(quán)力到省”的原則。項(xiàng)目管理程序一般是采取自下而上的方式進(jìn)行申報(bào)。 --------資金實(shí)行專戶或?qū)Ｙ~管理、報(bào)賬制支付。資金在國(guó)庫間傳遞，并實(shí)行專戶（或?qū)Ｙ~）管理，在支付環(huán)節(jié)，或?qū)嵤﹪?guó)庫集中支付或?qū)嵤﹫?bào)賬制。,二、專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的管理模式和特點(diǎn),（二）專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的使用管理模式。,----多部門多層次監(jiān)督。一是審計(jì)部門監(jiān)督；二是財(cái)政監(jiān)察辦事機(jī)構(gòu)監(jiān)督；三是

5、業(yè)務(wù)部門監(jiān)督；四是外部監(jiān)督，包括輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督。,總體上看，財(cái)政扶貧資金管理具有幾個(gè)突出特點(diǎn)：,第一, 把貧困規(guī)模和貧困程度作為政府扶貧資源配置的最重要依據(jù)，盡可能客觀、公正、公平地分配資金。,第二，權(quán)力逐步下移，賦予地方政府充分的自主權(quán)，由地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況統(tǒng)籌安排使用資金。,第三，資金重點(diǎn)用于改善貧困地區(qū)落后面貌，增加貧困人口收入，提高貧困人口素質(zhì)和加強(qiáng)自我反貧困能力建設(shè)。,第四，資金管理重心逐步下移，監(jiān)督管理手段正隨著

6、形勢(shì)發(fā)展變化，逐步改進(jìn)和完善。,（三）專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金使用管理存在的主要問題,----資金分配缺少正向激勵(lì)。,以某些客觀因素為根據(jù)分配資金，在追求客觀性的同時(shí)，出現(xiàn)了正向激勵(lì)的缺失。以縣為單元，使得在扶貧重點(diǎn)區(qū)域選擇方面缺乏彈性。,（三）專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金使用管理存在的主要問題,----扶貧目標(biāo)不清晰。,表現(xiàn)在扶持重點(diǎn)在區(qū)域發(fā)展還是扶持貧困人口發(fā)展，是扶持絕對(duì)貧困人口還是扶持低收入人口之間俳徊。,（三）專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金使用管理存在的主要問

7、題,----管理重心仍然過高。,由省一級(jí)為主確定和管理項(xiàng)目，既難以做到因地制宜，又造成了層層上報(bào)、層層下批，使項(xiàng)目審批時(shí)間過長(zhǎng)，難以及時(shí)到位。,（三）專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金使用管理存在的主要問題,----扶貧主體不夠合理。,政府作用突出，非政府組織、貧困群眾作用弱化，而且政府權(quán)力過于集中于上級(jí)。,三、新形勢(shì)下做好財(cái)政扶貧工作的基本思路,（一）充分發(fā)揮公共財(cái)政職能，加快促進(jìn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化和可持續(xù)發(fā)展。----加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支

8、付力度。在完善財(cái)政體制過程中，給予貧困地區(qū)更多財(cái)權(quán)。----健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制，并突出對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村的支持。----加大農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的保障力度，并向貧困地區(qū)農(nóng)村傾斜。,（二）繼續(xù)加大專項(xiàng)財(cái)政扶貧力度。,財(cái)政扶貧，一方面表現(xiàn)為資金的投入及管理，另一方面體現(xiàn)了政府扶貧的政策意圖。因此，財(cái)政扶貧資金使用效益的提高，一方面需要依據(jù)形勢(shì)和現(xiàn)實(shí)需要不斷完善政策措施，另一方面則是不斷完善機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督管理。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中

9、國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)形勢(shì)發(fā)生了比較大的變化。根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，下一步財(cái)政扶貧工作，既要加大投入力度，強(qiáng)化資金管理，更要盡快理清工作思路，完善政策措施，創(chuàng)新管理機(jī)制，提高扶貧工作成效。,（二）繼續(xù)加大專項(xiàng)財(cái)政扶貧力度。,----賦予開發(fā)式扶貧新的內(nèi)涵。在普遍建立農(nóng)村最低生活保障制度，通過實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的情況下，應(yīng)將專項(xiàng)扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)變到綜合扶貧開發(fā)的思路上來；真正從扶貧工作實(shí)際出發(fā)，由注重點(diǎn)上開發(fā)轉(zhuǎn)到點(diǎn)面結(jié)合，以面帶點(diǎn)，以點(diǎn)

10、促面。突出對(duì)貧困群眾和貧困地區(qū)自我發(fā)展、自我反貧能力的開發(fā)與提高。,（二）繼續(xù)加大專項(xiàng)財(cái)政扶貧力度。,----重新定位扶貧開發(fā)的目標(biāo)任務(wù)。目標(biāo)應(yīng)從重點(diǎn)解決溫飽轉(zhuǎn)到“增加收入，縮小差距”上來。扶貧開發(fā)的主要任務(wù)則是改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高素質(zhì)，增強(qiáng)能力，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。,（二）繼續(xù)加大專項(xiàng)財(cái)政扶貧力度。,----進(jìn)一步明確扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)。 除了適宜地區(qū)繼續(xù)做好整村推進(jìn)工作外，應(yīng)著力加強(qiáng)貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域性特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移

11、民搬遷、勞動(dòng)力培訓(xùn)等工作。,（二）繼續(xù)加大專項(xiàng)財(cái)政扶貧力度。,----創(chuàng)新扶貧機(jī)制。近幾年來，各級(jí)財(cái)政部門針對(duì)財(cái)政扶貧資金使用管理中存在的不足和問題，在完善財(cái)政扶貧機(jī)制，改革創(chuàng)新扶貧資金管理模式方面，進(jìn)行了很多探索，也取得了很多突破。包括：,下放扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限；,預(yù)撥扶貧資金；,改革扶貧貸款財(cái)政貼息方式；,開展“獎(jiǎng)補(bǔ)資金”試點(diǎn)；,開展績(jī)效考評(píng)；,建立財(cái)政扶貧資金管理監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)；,開展“貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金”試點(diǎn)；,開展“整合資源

12、，連片開發(fā)”綜合試點(diǎn),（二）繼續(xù)加大專項(xiàng)財(cái)政扶貧力度。,下一步，將著重:探索建立扶貧開發(fā)與其他支農(nóng)政策的協(xié)調(diào)配合機(jī)制；建立以結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧資金分配激勵(lì)機(jī)制；探索實(shí)行資金到縣、責(zé)任到縣、管理到縣，將扶貧項(xiàng)目決策權(quán)下放到縣一級(jí)，建立財(cái)政扶貧項(xiàng)目因地制宜選擇機(jī)制；推動(dòng)建立重點(diǎn)縣的進(jìn)退機(jī)制；大力推行參與制。,（二）繼續(xù)加大專項(xiàng)財(cái)政扶貧力度。,----強(qiáng)化資金管理，確保資金安全有效。,探索對(duì)財(cái)政扶貧資金實(shí)施直接支付的方式，擴(kuò)大財(cái)政