城市土地利用中的政府干預(yù)-基于規(guī)劃的視角.pdf

1、改革開放以來,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革,土地有償使用制度建立,對(duì)政府在城市土地利用中的導(dǎo)向、自身利益的考慮、相關(guān)政策的作用等都會(huì)對(duì)城市土地利用產(chǎn)生影響,進(jìn)而造成了城市土地利用空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的改變。伴隨著城市化的高速發(fā)展,如何保護(hù)和合理開發(fā)城市土地、引導(dǎo)城市土地利用向著高效的方向發(fā)展、促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,成為中央和城市政府在我國(guó)城市土地管理工作中迫切需要解決的一個(gè)實(shí)際問題。目前關(guān)于政府干預(yù)城市土地利用相關(guān)研究的視角日益豐富,研

2、究?jī)?nèi)容與技術(shù)方法也在不斷的拓展和改進(jìn)。但迄今為止,多集中在政府干預(yù)的手段、政府角色的定位與行為特征描述、政府干預(yù)失靈問題的分析上,缺乏系統(tǒng)的討論政府干預(yù)對(duì)城市土地利用的影響機(jī)制。關(guān)于政府干預(yù)城市土地利用的研究視角與內(nèi)容有很多,論文主要從規(guī)劃管理的視角出發(fā),研究政府干預(yù)在城市土地利用的結(jié)構(gòu)和布局形成與演化中的行為作用。
　　 城市土地自然、社會(huì)和法律屬性決定了城市土地市場(chǎng)機(jī)制存在明顯的缺陷,如城市土地總量有限而使供給相對(duì)缺乏彈性；

3、位置固定性使城市土地市場(chǎng)是區(qū)域性壟斷市場(chǎng)；地塊個(gè)別性使土地交易中的信息非常重要；用途多樣性使城市土地利用外部性廣泛存在；土地的直接財(cái)富性和自然增值性使土地投機(jī)的泛濫,因此為了使城市土地利用符合社會(huì)公共利益的需要,克服城市土地市場(chǎng)機(jī)制的缺陷,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家里普遍存在著對(duì)城市土地利用行為的政府干預(yù)。當(dāng)前,我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制,在實(shí)際操作中實(shí)質(zhì)是由各級(jí)政府代表國(guó)家行使對(duì)土地的所有權(quán),這決定了我國(guó)的城市土地利用在發(fā)展過程中政府行為具有很

4、強(qiáng)大的作用力。而事實(shí)上,現(xiàn)階段的政府干預(yù)依然存在一些局限,有序干預(yù)仍期待深入研究。
　　 通過理論分析和實(shí)證研究,論文得出以下基本結(jié)論:
　　 (1)政府干預(yù)是對(duì)市場(chǎng)失靈的糾正與補(bǔ)充
　　 由于市場(chǎng)機(jī)制本身并不能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu),個(gè)人為了謀求最大純收益而利用土地,并不總和社會(huì)利益一致,往往會(huì)干擾合理的城市土地利用格局的形成,進(jìn)而導(dǎo)致城市土地利用結(jié)構(gòu)與布局的混亂。因此就需要采取某種方法對(duì)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行加以“糾正”,政府

5、干預(yù)的出現(xiàn)是因?yàn)槭袌?chǎng)有缺陷,需要政府運(yùn)用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求關(guān)系,創(chuàng)造適宜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境,從而引導(dǎo)各個(gè)利益集團(tuán)正確的進(jìn)行決策,為市場(chǎng)有效運(yùn)行創(chuàng)造良好條件,對(duì)城市土地利用的發(fā)展進(jìn)行有目的的引導(dǎo)與控制,合理配置城市土地資源。
　　 (2)政府作用力是我國(guó)城市土地利用結(jié)構(gòu)與布局形成的主導(dǎo)因素
　　 與西方國(guó)家不同,西方國(guó)家城市發(fā)展更多的受到市場(chǎng)作用力的影響,城市土地利用結(jié)構(gòu)與布局的形成與演化是市場(chǎng)選擇

6、與市場(chǎng)作用的結(jié)果,政府作用力在其中只占據(jù)輔助地位,主要作用是生成、催化與提升市場(chǎng)力量。而在我國(guó),政府行為在城市土地利用結(jié)構(gòu)與布局的形成與演變中起著關(guān)鍵性的、不可替代的作用,城市土地利用就是在政府強(qiáng)有力的推動(dòng)下發(fā)展的。①從觀念與行政權(quán)力上看,西方城市是一種在法律制度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與生活方式上相對(duì)獨(dú)立的存在,而我國(guó)城市是中央權(quán)力的附屬品；②從市民構(gòu)成與意識(shí)形態(tài)上看,西方文化中認(rèn)為市民是城市的主人,是一個(gè)共同利益的群體,在我國(guó),城市居民與政府當(dāng)局

7、是被統(tǒng)治者與統(tǒng)治者的關(guān)系,市民與城市之間并無特別關(guān)聯(lián)；③從城市管理理念上看,西方的城市建設(shè)以“法治”為根本,政府權(quán)力與市民權(quán)力都有明確的法律界定,我國(guó)的城市建設(shè)以“德治”為根本,國(guó)家利益高于一切利益,實(shí)行高度集權(quán)的政府主導(dǎo)型模式；④從城市管理手段上看,在西方國(guó)家,政府的身份僅僅是作為社會(huì)管理者,主要職責(zé)是彌補(bǔ)城市土地市場(chǎng)機(jī)制缺陷,對(duì)土地資源的管理主要是借助法律手段,行政手段只是在特定情況下才予以采用。在我國(guó),政府不僅作為管理者的角色,而

8、且也是土地所有者代表和土地經(jīng)營(yíng)者,在城市土地市場(chǎng)中兼有多重身份,在土地資源的管理中比較強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)的作用。
　　 (3)規(guī)劃是引導(dǎo)與調(diào)控城市土地利用最為有效的政府干預(yù)手段
　　 規(guī)劃管理手段是城市土地利用中,中央政府縱向干預(yù)與地方政府橫向干預(yù)相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)途徑。相對(duì)于其他手段方式而言,規(guī)劃對(duì)城市土地利用起著更為直接的作用,它參與了城市土地利用的各個(gè)方面,具有綜合協(xié)調(diào)、控制引導(dǎo)的功能,是政府賴以消除土地利用與開發(fā)建設(shè)所帶來的

9、負(fù)外部性以達(dá)到某些社會(huì)目標(biāo)的重要手段。目前在世界各國(guó),規(guī)劃均被作為一項(xiàng)重要的政府職能。在我國(guó),目前對(duì)城市土地利用影響最大的最為核心的基礎(chǔ)的規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃,兩者共同構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)地區(qū)一級(jí)進(jìn)行城鄉(xiāng)土地利用空間管理的總綱性指導(dǎo)依據(jù)。規(guī)劃通過一定的技術(shù)手段確定土地利用方式、進(jìn)行土地利用布局、控制城市土地利用規(guī)模,從定性、定量、定位與定序四個(gè)方面對(duì)城市土地利用發(fā)揮引導(dǎo)作用。通過促進(jìn)城市土地資源的合理配置,確定城市土地利用結(jié)構(gòu)

10、、規(guī)模與空間布局的安排,促進(jìn)城市土地利用格局的優(yōu)化:通過信息供應(yīng),降低城市土地開發(fā)交易費(fèi)用,促進(jìn)城市經(jīng)營(yíng)水平的提高,土地市場(chǎng)的順利運(yùn)作。
　　 (4)政府管理體制是影響我國(guó)政府干預(yù)的首要因素
　　 從正面效應(yīng)上看,現(xiàn)行的集全國(guó)人力、財(cái)力、物力于某一事件的“舉國(guó)體制”,有利于在短時(shí)間內(nèi)取得巨大的成績(jī),這種強(qiáng)有力的政府干預(yù)模式推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,推進(jìn)了城市化道路的進(jìn)程,加速土地的集中利用,提高了土地利用的效率和效益。但

11、是,現(xiàn)行的政府管理體制缺乏法律的規(guī)范與監(jiān)督,形成了非制度化地方分權(quán),使得地方官員的權(quán)力膨脹,造成地方政府的權(quán)力失控。在對(duì)城市土地利用的管理中,由于地方政府的影響力過大,各項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施過程都得不到有效地保障,規(guī)劃的權(quán)威性受到影響,規(guī)劃管理部門的權(quán)力得不到尊重,導(dǎo)致規(guī)劃編制與實(shí)施過程中出現(xiàn)明顯偏差。城市土地利用同時(shí)受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)扣近現(xiàn)代功能主義的影響,在地方主義、自利動(dòng)機(jī)、政績(jī)觀的影響下,地方政府在實(shí)行規(guī)劃時(shí)依法行政的觀念不強(qiáng),“人治”大于“

12、法治”,擅自或變相修改規(guī)劃等問題層出不窮。建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)不能按規(guī)劃落實(shí),違法違規(guī)用地現(xiàn)象大量存在,各級(jí)各類開發(fā)區(qū)土地利用效率低下等問題十分普遍,土地資產(chǎn)收益大量流失。
　　 基于上述研究結(jié)果,論文提出了政府有序干預(yù)的形成機(jī)制,包括:實(shí)行制度化分權(quán),規(guī)范政府行為；建立管治的理念,將政府管理職能定位為制定政策而非執(zhí)行政策；構(gòu)建協(xié)同規(guī)劃管理體系,建立一個(gè)既能履行中央政府控制意愿的縱向干預(yù)、又能體現(xiàn)地方政府發(fā)展愿望的橫向干預(yù),互