“頂層設(shè)計(jì)”的困境和破解 word 文檔

1、“頂層設(shè)計(jì)”的困境和破解(2011072005:33:19)轉(zhuǎn)載▼標(biāo)簽：南風(fēng)窗雜談分類：時(shí)政文|鄧聿文《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》副編審自去年中共在十七屆五中全會(huì)提出改革要“頂層設(shè)計(jì)”以來(lái)，“頂層設(shè)計(jì)”就成為流行中國(guó)的一個(gè)政治概念，從專家學(xué)者到政府官員，但凡談到改革，言必稱“頂層設(shè)計(jì)”。然而，從這些文章或講話中，很難對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”得出一個(gè)清晰的內(nèi)涵。筆者前不久也參加了一家研究機(jī)構(gòu)召開(kāi)的一次內(nèi)部座談會(huì)，研討的內(nèi)容就是改革新形勢(shì)與“頂層設(shè)計(jì)”。所請(qǐng)的專家是

2、這些年國(guó)內(nèi)一直活躍于改革研究領(lǐng)域的學(xué)者。從他們的發(fā)言看，對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”的內(nèi)涵也有分歧，有些學(xué)者甚至明確表示，對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”的未來(lái)很悲觀。這與筆者的看法趨近。這并不在于其內(nèi)涵的莫衷一是，而是環(huán)境和條件使然，決定了“頂層設(shè)計(jì)”可能會(huì)像以前其他的政治新名字一樣，喧鬧一陣，也就煙消云散。中共十七屆五中全會(huì)在關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中，以及今年“兩會(huì)”正式通過(guò)的“十二五”規(guī)劃，并沒(méi)有對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”下一個(gè)相對(duì)清晰的定義，這是專家學(xué)者和官員在解讀這一

3、概念時(shí)出現(xiàn)不同理解的原因。迄今我所見(jiàn)過(guò)的對(duì)這一概念最權(quán)威的解釋，是五年規(guī)劃草案的主要執(zhí)筆者之一、原中財(cái)辦副主任劉鶴的說(shuō)法，按照他的解釋，“頂層設(shè)計(jì)”指的是主體結(jié)構(gòu)和主要模式，在過(guò)去的發(fā)展模式不可持續(xù)和面臨各種各樣新的重大改革議題條件下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治體制改革穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進(jìn)。在這種情況下，必須有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，包括主要目標(biāo)以及先后順序。從劉鶴的解釋來(lái)看，“頂層設(shè)計(jì)”的概念雖是新的（嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這也不是一個(gè)新概念，在工程學(xué)

4、里，這是個(gè)普遍運(yùn)用的概念，所謂新，是指把它從工程學(xué)移植到社會(huì)領(lǐng)域這一點(diǎn)而言），但內(nèi)容卻是人們過(guò)去常見(jiàn)的。兵法云：“不能謀全局者不能謀一域，不足謀萬(wàn)世者不足謀一時(shí)。”以往談到改革時(shí)，人們往往喜歡強(qiáng)調(diào)，改革要有大局觀，要統(tǒng)籌規(guī)劃、全面設(shè)計(jì)，指的就是這層意思。“頂層設(shè)計(jì)”的背景中國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)行了30多年，從哲學(xué)上說(shuō)，前30年的改革用鄧小平的話講，就是“摸著石頭過(guò)河”，改革并沒(méi)有一個(gè)清晰的終極目標(biāo)，也沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，對(duì)改革中遇到的困難和問(wèn)題，

5、也沒(méi)有一個(gè)足夠的估計(jì)，所以，改革只能是先易后難，順序推進(jìn)。這是世所公認(rèn)的中國(guó)改革的特點(diǎn)，即所謂“漸進(jìn)性”。但是，在確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這個(gè)目標(biāo)模式，將社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這兩個(gè)原以為不可能兼容的東西成功嫁接后，對(duì)改革道路、布局等的總體規(guī)劃、設(shè)計(jì)才相對(duì)清晰起來(lái)。不過(guò)，現(xiàn)在的問(wèn)題是，由于前期的改革把容易改的都改掉了，剩下的都是一些難啃的“硬骨頭”，用中共的語(yǔ)言說(shuō)，改革已步入“深水區(qū)”，需要打“攻堅(jiān)戰(zhàn)”；用學(xué)術(shù)的語(yǔ)言說(shuō)，幾乎人人得利、無(wú)人

6、受損的“帕累托改進(jìn)”的改革階段已經(jīng)過(guò)去，現(xiàn)在進(jìn)入有人得利有人受損的階段，恰恰在這時(shí)候，“文革”時(shí)期受益而在改革中受損的，上世紀(jì)90年代中有利?，F(xiàn)在，由誰(shuí)來(lái)專司改革的設(shè)計(jì)，是否有改革的意愿和推動(dòng)能力，這些都是未知數(shù)。從前30年改革看，大凡成功的制度創(chuàng)新，基本是由基層群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造摸索出來(lái)的，這點(diǎn)鄧小平講得很清楚，上層乃至中央不過(guò)是將群眾創(chuàng)造的方法經(jīng)驗(yàn)加工總結(jié)，變成制度或法律，在全國(guó)推行。雖然這個(gè)環(huán)節(jié)也非常重要，另外，就改革的整體規(guī)劃而言

7、，今后的改革可能中央層面的作用比過(guò)去要大，然而，具體的制度創(chuàng)新多半不可能由不接觸實(shí)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者提出。所以，在“設(shè)計(jì)”改革藍(lán)圖時(shí)，存在一個(gè)上層與下層、中央與群眾的對(duì)接和通道轉(zhuǎn)換問(wèn)題。另一方面，在中央層面，對(duì)改革的設(shè)計(jì)必落實(shí)到一個(gè)具體的部門(mén)。這是許多主張改革的人士呼吁恢復(fù)國(guó)家體改委的原因。理論上說(shuō)，體改委或類似改革機(jī)構(gòu)相對(duì)超脫，在具體設(shè)計(jì)改革或向中央提政策建議時(shí)能夠做到相對(duì)公正。但體改委的人員能否代表底層民眾的利益，其實(shí)還是要打問(wèn)號(hào)的。最好的

8、做法是直接吸收基層民眾參與體改委，但鑒于基層民眾的學(xué)識(shí)以及目前的現(xiàn)狀，顯然不可行。這樣，體改委主要面對(duì)的對(duì)象其實(shí)還是前述的利益群體。他們是否有能力和意愿不受利益群體的誘惑；當(dāng)他們基于社會(huì)公平而提出的政策建議與利益集團(tuán)有沖突時(shí)，能否抵住壓力，這些都是不確定的因素。以中國(guó)利益集團(tuán)勢(shì)力之強(qiáng)來(lái)說(shuō)，改革必須有更大的決心、更大的魄力與更大的行動(dòng)才行，即使體改委能夠不懼壓力，向高層提供基于社會(huì)利益的決策建議，但最后拍板者是高層領(lǐng)導(dǎo)。他們的改革決心才是

9、最關(guān)鍵的。必須警惕利益集團(tuán)以各種名義反對(duì)不利于他們的改革。高層必須真正從全社會(huì)的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，協(xié)調(diào)各方利益。最后一個(gè)難題，是如何處理政治改革的“頂層設(shè)計(jì)”問(wèn)題。既是從頂層來(lái)設(shè)計(jì)，那么，它就不僅涉及經(jīng)濟(jì)改革，還涉及社會(huì)、政治和文化領(lǐng)域的改革設(shè)計(jì)。在目前高層的表述中，這四方面改革的全面、協(xié)調(diào)推進(jìn)將是今后改革工作的重心。然而，無(wú)論總結(jié)中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)還是當(dāng)下改革所面臨的掣肘，關(guān)鍵的問(wèn)題還是政治體制的改革。所以，要對(duì)改革進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”

10、的話，核心問(wèn)題應(yīng)該是政治體制改革。政治體制改革涉及國(guó)與民的關(guān)系，政黨關(guān)系，中央與地方關(guān)系，司法與行政的關(guān)系等一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，是各種利益和力量的大博弈。世界上從來(lái)沒(méi)有最優(yōu)的政體，各國(guó)政治結(jié)構(gòu)的選擇，都是博弈和妥協(xié)的產(chǎn)物。這就需要一些掌權(quán)者和既得利益者有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，從民族大義出發(fā)，放棄部分既得利益。另一方面，鑒于政治體制改革的敏感，雖然執(zhí)政者也開(kāi)始意識(shí)到推進(jìn)政治體制改革的重要性和必要性，可在具體實(shí)施時(shí)則強(qiáng)調(diào)穩(wěn)妥行事。在辯論中明辨是非總之