加強安全生產(chǎn)法制建設的途徑

1、加強安全生產(chǎn)法制建設的途徑[摘要]法制建設是安全生產(chǎn)的重要保障，我國安全生產(chǎn)法制建設雖取得了一定的進步，但尚不能適應形勢的需要。本文從立法、執(zhí)法、監(jiān)察等方面提出了加強我國安全生產(chǎn)法制建設的具體途徑。[關(guān)鍵詞]安全生產(chǎn)；法制建設；完善；途徑目前我國的安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻，事故總量仍然偏大。造成此情況的原因是多方面的，既有淺層次因素，也有深層次矛盾；既有歷史的積淀，也有新形勢下出現(xiàn)的新問題。筆者認為，雖然原因眾多，但安全生產(chǎn)法制建設不完善是

2、其根本原因。為此，必須加強安全生產(chǎn)法制建設，完善立法與執(zhí)法環(huán)節(jié)，以有效遏制事故的發(fā)生。一、加快《安全生產(chǎn)法》配套法律、法規(guī)的立法步伐，完善安全生產(chǎn)法律體系現(xiàn)階段，從我國的實際出發(fā)，完善安全生產(chǎn)法律體系，主要應抓好兩方面的立法工作：一是要加速規(guī)范創(chuàng)制，填補法律空白；二是要繼續(xù)完善現(xiàn)有立法，與社會發(fā)展保持同步。[1]1、加快安全生產(chǎn)配套立法進度，完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系。要推動《礦山安全法》、《煤炭法》和《刑法》相關(guān)條款的修訂，加大對安全生

3、產(chǎn)違法行為的處罰力度。盡快制定出臺《安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查條例》、《安全生產(chǎn)應急管理條例》等法規(guī)和規(guī)章。繼續(xù)抓好部門規(guī)章、行業(yè)標準規(guī)程的制定、修訂工作，形成與《安全生產(chǎn)法》相配套的法律法規(guī)和規(guī)章體系。要繼續(xù)推動地方立法，建立與地方實際情況相適應的地方法規(guī)體系，解決《安全生產(chǎn)法》中不可能包羅萬象的一些具體亟須解決的問題。2、徹底清理、修訂已頒布的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)。近百年來，英國頒布了一個又一個法律、條例，幾乎過幾年就重新修訂一次。日本的勞動安

4、全衛(wèi)生法自1972年6月8日頒布以來經(jīng)過五次修改。[2](P43)我國大部分安全生產(chǎn)法律、法規(guī)制定于計劃經(jīng)濟時期，很多又是沒有上升到法律高度的國務院和行業(yè)主管部門發(fā)布的辦法、條例等，如當前仍在執(zhí)行且比較重要的“三大規(guī)程”（即《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》、《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》、《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》）和“五項規(guī)定”（即《國務院關(guān)于加強企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項規(guī)定》）分別是1956年和1963年制定的。這些法律、法規(guī)、條例、辦法等有的

5、不能適應現(xiàn)在的情況，有的與現(xiàn)行法律相悖，必須徹底清理，該廢除的廢除，該修訂的修訂，該補充的補充，這樣才能與《安全生產(chǎn)法》形成協(xié)調(diào)一致的安全生產(chǎn)法律體系。二、加大執(zhí)法力度，真正實現(xiàn)有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴法治是立法與執(zhí)法的統(tǒng)一。在我國安全生產(chǎn)立法相對滯后的時期，解決有法可依問題是第一位的。但是立法的目的是為了實施，“法的實施是實現(xiàn)立法者的立法目的、實現(xiàn)法律的作用的前提，是實現(xiàn)法的價值的必由之路。”[3](P407)因此，法律制定出來以

6、后，有法必依、違法必究和執(zhí)法必嚴才是最重要的。在安全生產(chǎn)法制建設過程中，應當克服重立法、輕執(zhí)法的傾向，在執(zhí)法上狠下功夫。1、依法查處重大生產(chǎn)安全事故中的職務犯罪造成我國安全生產(chǎn)形勢嚴峻的原因是多方面的，法治層面上的原因也是多方面的，其中最為重要的是有法不依和執(zhí)法不嚴。有法不依和執(zhí)法不嚴這種現(xiàn)象的一個重要原因是事故所涉及的國家機關(guān)工作人員失職、瀆職等職務犯罪沒有得到有效查處。生產(chǎn)安全事故中的國家機關(guān)工作人員失職、瀆職等職務犯罪，特別是在國

7、內(nèi)外有重大影響的重特大事故中的職務犯罪不能得到及時查處，一方面不能威懾和制止失職、瀆職等職務犯罪的繼續(xù)發(fā)生，另一方面對依法查處安全生產(chǎn)事故中其他方面的和其他人的犯罪將產(chǎn)生嚴重的負面影響。因此實現(xiàn)安的處理也應納入刑法調(diào)整的范圍，[6]重大事故隱患比照事故處理。發(fā)現(xiàn)事故隱患不但要追究直接責任人的責任，而且要追究負有監(jiān)督檢查者不作為的責任，特別要對發(fā)現(xiàn)事故隱患不進行整改的直接責任人和負有監(jiān)督整改的責任人進行加倍處罰。4、建立聯(lián)合執(zhí)法機制在20

8、05年開始的煤礦整頓關(guān)閉工作中，國家安監(jiān)總局、國家煤監(jiān)局、國家發(fā)改委、國土資源部、國家工商行政管理總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴厲打擊煤礦違法生產(chǎn)活動的通知》，大膽地探索了建立聯(lián)合執(zhí)法工作制度：地方政府一旦作出礦井關(guān)閉決定，國土資源管理部門立即吊銷其采礦許可證，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)立即吊銷其安全生產(chǎn)許可證，煤炭行業(yè)管理部門立即吊銷其煤炭生產(chǎn)許可證和礦長資格證，工商管理部門依法辦理企業(yè)注銷登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照，電力部門停止供電，公安部門停止供應火工品

9、，對抗拒執(zhí)法的予以嚴厲懲處。有關(guān)地方政府還要發(fā)布關(guān)閉礦井公告并采取措施炸毀井筒、填平場地、恢復地表植被或復墾，同時遣送煤礦所有從業(yè)人員。實踐證明，在現(xiàn)階段，從我國的實際出發(fā)，建立起由政府統(tǒng)一領(lǐng)導政府相關(guān)職能部門和公檢法、紀檢監(jiān)察機關(guān)等共同參與的聯(lián)合執(zhí)法機制，是扭轉(zhuǎn)當前安全執(zhí)法不力的有效措施符合我國現(xiàn)階段行政、司法等資源配置現(xiàn)狀，能夠大大提高執(zhí)法效率，形成震懾威力，使不法分子不敢無視法律的尊嚴鋌而走險。這種聯(lián)合執(zhí)法的經(jīng)驗應當認真總結(jié)，盡快

10、推廣到各個重點行業(yè)領(lǐng)域的專項整治和安全監(jiān)管中去，形成各部門齊抓共管安全生產(chǎn)工作的合力。三、建立中央垂直領(lǐng)導的安全監(jiān)察體制目前在市場經(jīng)濟比較發(fā)達國家所采用的勞動安全衛(wèi)生檢查模式大致可分為三類：一是從中央到地方實行政府部門垂直監(jiān)察體系，如美國和日本；第二類是受政府授權(quán)或委托依法執(zhí)行監(jiān)察職能，這類體系在政府下不設專門監(jiān)察部門，而是在職業(yè)安全衛(wèi)生法中明確授權(quán)由政府指定機構(gòu)（非營利性事業(yè)單位）監(jiān)察企業(yè)安全衛(wèi)生工作，如英國和巴西；第三類是政府部門和

11、工作保險機構(gòu)以及社會中介組織共同承擔監(jiān)察任務，政府主要負責立法、協(xié)調(diào)、仲栽和特大事故調(diào)查，而工傷保險機構(gòu)或社會中介組織則承擔對企業(yè)的現(xiàn)場巡查等檢查工作，如德國、奧地利和瑞士等多數(shù)歐洲國家。無論哪一種監(jiān)察體制，多數(shù)國家實行的都是從中央到地方的垂直管理和監(jiān)察。德國型的監(jiān)察體制必須有強大和完善的社會保障體系的支援，我國社會保障型的工傷保險制度剛剛起步，顯然不具備實行這種監(jiān)察體制的基礎(chǔ)條件。英國模式是可供選擇的方案之一，但實行這種監(jiān)察管理模式的

12、前提是建立具有權(quán)威的三方協(xié)調(diào)機構(gòu)。根據(jù)我國現(xiàn)行政治制度、經(jīng)濟體制和行政管理制度的情況，應借鑒美國、日本的經(jīng)驗實行強有力的中央垂直安全生產(chǎn)監(jiān)察體制。這種安全生產(chǎn)監(jiān)察體制的基本模式是：國家成立中央直屬的國家勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察總局，其職責是統(tǒng)管全國的勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察工作。將目前屬于各地政府或特殊部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)分離出來成立勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察分局，大型企業(yè)內(nèi)派駐直屬監(jiān)察分局的勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察組，監(jiān)察分局直屬國家監(jiān)察總局領(lǐng)導，負責本地區(qū)或部

13、門的勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察工作，向國家監(jiān)察總局負責，其監(jiān)察工作不受地方政府的領(lǐng)導。國家要授予勞動安全衛(wèi)生監(jiān)察機構(gòu)獨立的監(jiān)察權(quán)、處置權(quán)、懲罰權(quán)，監(jiān)察員要具備必要的專業(yè)知識，具備專業(yè)的監(jiān)察能力，其資格認證要由國家的專門機構(gòu)進行。初任監(jiān)察員的選任可參照初任法官、檢察官、律師的選任辦法，先舉行任職資格的全國統(tǒng)一考試，再經(jīng)過一些法定程序逐步選拔進入安全監(jiān)察機關(guān)。要切實保障和逐步提高安全監(jiān)察員的工作和生活待遇，加強他們的世界觀、人生觀和價值觀的教育，提高