第二章 比較代議制度

1、第二章 比較代議制度,,第一節(jié) 代議與代議制度,一、代議的涵義與淵源“代議” （representation）：就其詞義而言就是“代表商議”、“代表議事”，是指由某一個人代表某一特定的群體，同另一些代表其他群體的人，就彼此共同面臨的問題(或事務)進行商議、討論，必要時共同作出決定，以便他們所代表的群體，能采取相互一致的行動。,,“代議”作為人類社會處理共同事務的一種制度化程序，廣泛存在于當代人類社會生活的諸多領域，在代議過程中，

2、代表產(chǎn)生的方式是千差萬別的。代表們可能來自于正式授權委托、基于某種權威(世襲、地位)、基于財富或利益份額(如股份公司的董事會)……，也可能來自于依據(jù)一定條件或原則的選舉或協(xié)商推選等等。,二、代議制度的涵義與特征,涵義代議制度representative system(代議制、代議民主制)：是直接民主制的對稱，是近現(xiàn)代國家廣泛實行的政治統(tǒng)治形式。在這種制度下，公民通過選舉產(chǎn)生的代表組成國家權力機關，行使管理國家事務的權力。,,代議制度的

3、基本特征主要體現(xiàn)在它的具體運作形態(tài)——代議機關上：第一，行使國家權力。在議行合一體制下，代議機關是國家最高權力機關；在議行分立體制下，代議機關是國家最高立法機關。第二，由有選舉權的人民選舉產(chǎn)生。選舉的方式可能是直接的，也可能是間接的。,,第三，有一定的任期。第四，有明確的法律規(guī)范。通常在各國憲法中，對于代議機關的名稱、地位、組成、產(chǎn)生、任期、權限，以至行使權限的方式，都有明確的具體規(guī)定。第五，通過會議行使權力。,三、代議制度的

4、作用,（一）推動和促進了民主政治的發(fā)展。隨著代議制度的建立，選舉制度、政黨制度也隨之建立隨著代議制度的發(fā)展，更多人有可能通過自己選出的代表，在議會中表達自己治理國家的意愿，積極參與對國家的治理，使國家政治生活民主化程度不斷得到提高。,,（二）維護了社會的穩(wěn)定首先，代議制度通過議會的定期更換，使得整個社會每隔一個不太長的時間，有了一個積極重新選擇統(tǒng)治者，或消極地發(fā)泄不滿從而給予統(tǒng)治者以某種警告的機會，使社會不滿不會被長期壓抑，減少出

5、現(xiàn)大的社會動蕩的可能性。其次，代議制度通過議會活動，給形成社會矛盾、沖突的各方代表，將斗爭引入一個可能控制的范圍，并為其化解矛盾提供了相應的場所和機會。在通常情況下，議會內(nèi)的政治斗爭都不會引起不可收拾的社會政治動蕩。,,（三）維護和鞏固了統(tǒng)治階級的政治統(tǒng)治代議制度的存在及其運作，使統(tǒng)治階級內(nèi)部不同利益集團的矛盾沖突有可能得到協(xié)調，成為全社會都能接受的政治局面，從而維護了整個階級的政治統(tǒng)治。,,（四）推動和促進了社會的發(fā)展和進步由于

6、代議者都是通過普選產(chǎn)生，代議者為了自身的利益，必然會重視民眾的要求和所關注的事務，與社會生活形成較為密切的聯(lián)系，能及時地將社會形成的需要反映到議會活動中來，并通過運用國家權力來滿足這種需要。這就為社會的發(fā)展和進步提供了動力。,第二節(jié)中西代議制度的主要差異,一、關于權力結構的差異這里所講的權力結構,是指一個國家的政治權力,即立法權、行政權和司法權的關系及其構成形式。西方議會是按照“三權分立”原則設計的。美國是典型的三權分立制國家,總統(tǒng)

7、和國會議員都分別由選民選舉產(chǎn)生,直接對選民負責,國會行使立法權,總統(tǒng)行使行政權,聯(lián)邦法院行使司法權,這三種權力機關既互相獨立,又互相制衡,不存在最高權力機關。,,中國人民代表大會是按照“議行合一”原則設計的。第一,它表現(xiàn)為由人民直接或間接選舉的代表機關統(tǒng)一行使國家權力,國家行政、司法機關由代表機關產(chǎn)生,各自對國家權力機關負責并受其監(jiān)督。第二,它表現(xiàn)為國家權力機關和行政機關不是同一機關,但行政機關是權力機關的執(zhí)行機關。第三,它表現(xiàn)為

8、國家權力機關不與行政、司法機關分權,但在職能上存在分工,權力機關行使立法和監(jiān)督的職能,行政機關擔負行政管理職能,審判、檢察機關分別擔負審判和法律監(jiān)督的職能。,,,二、關于組織結構的差異西方發(fā)達資本主義國家的議會多實行兩院制,分別由議長、議會委員會和議會黨團等構成,名稱不盡一致。從目前的情況來看,內(nèi)閣制國家下議院的地位和權力高于上議院,在總統(tǒng)制國家是同等的。這種由上、下兩院共同行使議會權力的議會制,有利于互相制衡,保障立法、決策合乎其國

9、家利益。在當代中國,實行人民代表大會一院制。其內(nèi)部結構分兩個層次,代表大會下設常委會。這種把代議機構分為兩個層次的權力組織,在西方國家議會中是沒有的,是中國人民代表大會制度的一個特點。它有利于避免牽掣干擾,克服兩院制的弱點,提高工作效率。,,三、關于政黨和代議機構關系的差異第一,中國人民代表大會在中國共產(chǎn)黨領導下活動,西方國家政黨在議會中活動。為了實現(xiàn)對人民代表大會的領導,中國共產(chǎn)黨建立了一套組織制度,一是在人民代表大會機關中建立黨

10、委,二是在常委會中建立黨組。西方國家的政黨只能在議會中開展活動,其政黨作用的發(fā)揮,主要是通過議會黨團及其領袖實現(xiàn)的。,,第二,中國共產(chǎn)黨在人民代表大會中的領導地位是法定的,西方國家政黨是通過競選在議會中取得領導地位。在中國,人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨領導下建立起來的,是先有中國共產(chǎn)黨,黨領導人民取得政權,然后建立人民代表大會,人民代表大會服從黨的領導。在西方,特別是早期建立議會的國家,如英國、美國,是先有議會,后有政黨。這些國家的政

11、黨是在議會派別斗爭中孕育誕生的,從議會內(nèi)走向議會外,在全國范圍內(nèi)開展黨的活動,并與議會選舉聯(lián)系在一起,從而形成了兩黨制或多黨制的政黨制度。政黨的目的主要是通過競選取得議會多數(shù),由此掌握、控制政權,在議會中進行黨的活動,否則,政黨的作用就無從發(fā)揮。,,四、關于職權的差異按照憲法和法律,中國人民代表大會主要有四大職權,即立法權、監(jiān)督權、任免權和重大問題決定權。此外,憲法還賦予中國人民代表大會可以行使認為應該由它行使的權力。這是一項無限的權

12、力,西方議會是沒有的。但西方議會有一項古老的傳統(tǒng)權力,即財政權，這是國會制約和監(jiān)督政府的最重要的手段。一個典型的例證是:1994年,美國國會與政府在預算問題上發(fā)生分歧,拖到新的財政年度開始時仍不通過財政預算,結果政府機構無錢使用,被迫三度關門。中國人民代表大會的這一權力是薄弱的,應當引起重視和加強。當然,也要防止走向妨礙正常行政活動的地步。,,五、關于代表和議員的差異從資格來看,西方國家議員的基本資格是年齡、國籍和居住地的限制。如在美

13、國,眾議員要求年滿25歲,而參議員則必須年滿30歲;眾議員加入美國國籍要滿7年,而參議員必須已滿9年。英國、法國、日本等國都有類似規(guī)定。中國憲法規(guī)定凡年滿18歲的公民都有選舉權和被選舉權。從構成來看,西方國家議員的人數(shù)較少,是專門的、職業(yè)性的職務。以美國為例,眾議員是435人(按各州人口比例選舉產(chǎn)生),參議員是100人(按每州2人選舉產(chǎn)生)。在兩院議員構成中,律師占了相當大的比例,在眾議院占43%左右,而在參議院達到60%。中國人民

14、代表大會代表的人數(shù)較多,而且多是兼職的。目前全國人民代表大會代表近3000人,是世界議會之最。,,從產(chǎn)生來看,在西方國家,上議院議員的產(chǎn)生主要有四種方式:一是由選民直接選舉產(chǎn)生,如美國、日本;二是由間接選舉產(chǎn)生,如法國;三是由任命產(chǎn)生,如德國;四是由世襲產(chǎn)生,如英國。下議院議員一般都按普遍、平等、直接原則,在議會選區(qū)競選產(chǎn)生。中國全國人民代表大會代表是按省、自治區(qū)、直轄市的人口比例分配名額,由間接選舉和差額選舉產(chǎn)生,其選舉費用由國庫開支

15、。從任期來看,西方國家上議院議員一般為6年,下議院議員為2至4年。如美國參議員任期6年,每屆國會屆滿時改選1/3,眾議員任期與國會任期相同,每兩年全部改選。在我國,全國人民代表大會代表和省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)人民代表大會代表每屆任期5年,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)人民代表大會代表每屆任期3年。,,從特權來看,西方國家議員主要有三條,即(1)言論免責權(在議院內(nèi)的發(fā)言免受追究);(2)人身免捕權(在議院開會和往返途中不

16、受逮捕);(3)獲得高報酬權。中國人民代表大會代表的特權也有三條,即(1)人民代表大會會議上的發(fā)言和表決,不受法律追究;(2)非經(jīng)人民代表大會主席團或人民代表大會常委會許可,不受逮捕或刑事審判;(3)人民代表大會代表在執(zhí)行代表職務時,有權依照法律享受國家給予的補貼和物質上的便利。中國人民代表大會代表和西方國家議員在特權上的差異,主要體現(xiàn)在獲得報酬權上。,,從義務來看,西方國家議員大體有三條:第一是忠于憲法;第二是遵守議院的會議紀律和

17、規(guī)則;第三是財產(chǎn)公開,禁止受賄。中國人民代表大會代表的主要義務有四條:第一是模范遵守憲法和法律,協(xié)助貫徹執(zhí)行憲法和法律;第二是密切聯(lián)系人民群眾;第三是保守國家機密;第四是接受選民或選舉單位的監(jiān)督。兩者的主要差異在于,中國人民代表大會代表受選民或選舉單位監(jiān)督罷免,西方國家議員獨立行使職權而不受選民罷免。,第三節(jié) 議會監(jiān)督權,議會監(jiān)督權主要有：彈劾權、倒閣權、罷免權、質詢權、特定問題調查權、財政監(jiān)督權,西方議會的彈劾權,美國

18、第一位受到彈劾調查的總統(tǒng)是美國第20屆總統(tǒng)安德魯·約翰遜 受到彈劾的最主要原因在于他與國會之間的對立。在如何重建南方聯(lián)盟諸州問題的態(tài)度上與國會中的激進派差距較大。對規(guī)定總統(tǒng)未經(jīng)參議院同意不得撤換某些聯(lián)邦官員的任職法案也采取漠視態(tài)度，并貿(mào)然將激進派的盟友，陸軍部長斯坦頓解職。 1868年2月25日，美國眾議院通過了決議案，要求對約翰遜總統(tǒng)進行彈劾，以懲處其違反官吏任職法和陰謀策劃反革命武裝叛亂等11項罪行。 結果以一票之差不足

19、定罪所需全部票數(shù)的三分之二。約翰遜被宣告無罪。,,第二位受到彈劾調查的總統(tǒng)是理查德·尼克松， 尼克松總統(tǒng)受到彈劾的最主要原因是“水門事件”，即共和黨政府在1972年總統(tǒng)競選活動中非法行為暴露后的政治丑聞。 1974年7月27日至30日，眾議院司法委員會投票通過彈劾尼克松的三條罪狀，即阻撓司法工作、濫用總統(tǒng)職權和蔑視國會傳調錄音帶的命令。在失去國會最后的支持者后，8月8日尼克松宣布辭職，成為美國歷史上第一位辭職的總統(tǒng)。在眾議院和

20、參議院采取彈劾行動前，尼克松的主動辭職使他避免了被彈劾的厄運。,,1998年10月8日，美國眾議院通過決議，授權司法委員會對克林頓進行正式彈劾調查，從而使克林頓成為美國歷史上第三位受到彈劾調查的總統(tǒng)。12月19日，美國眾議院舉行全體會議，經(jīng)過4輪表決，通過了美眾議院司法委員會提交的第一和第三項彈劾克林頓的條款，分別指控他在其緋聞案中作偽證和妨礙司法。,,,臺灣倒“扁”案,臺灣政治情況簡介藍綠陣營：泛藍：國民黨“青天白日旗”?！胺核{”

21、是指國民黨、親民黨和新黨等政治勢力。 泛綠：臺灣民主進步黨（簡稱民進黨）是以綠色為其標志，而其綱領是以“臺灣獨立”為核心，“臺聯(lián)”黨是李登輝一手推出的，是“臺獨”的急先鋒，因此被稱之為“綠色”政治勢力，所謂“泛綠”即指臺灣的民進黨和臺聯(lián)。,國民黨黨旗,民進黨,中國人大代表的質詢權,具體指人大代表依照有關法律規(guī)定，有對本級人民政府及其所屬工作部門，本級人民法院、人民檢察院提出質詢并要求必須予以答復的權利。根據(jù)憲法、地方組織法的規(guī)定。,,

22、人大代表提出質詢案應當具備下列條件：（1）質詢案必須在人大會議期間提出。（2）質詢案的提出必須符合法定人數(shù)。（3）質詢案必須以書面的形式提出，要寫明質詢案的案名、質詢案的對象、質詢案的案由和案據(jù)。（4）質詢案中提出的問題，必須以事實為依據(jù)，以法律為準繩。（5）質詢案必須是一事一案。,,質詢案的內(nèi)容主要包括：在貫徹國家方針、政策和重大措施中出現(xiàn)重大偏差和失誤，違反國家或地方法律、法規(guī)及人大常委會決議、決定等方面的問題；國家機關工作人員失

23、職、瀆職行為等方面的問題；國家行政、審判、檢察機關因工作失誤，造成嚴重后果，社會反映強烈的問題等。,,1980年在五屆全國人大三次會議上，北京代表團170多名代表就新中國成立以來投資最大的寶鋼工程建設問題向冶金工業(yè)部提出質詢，成為“共和國第一質詢案”但此后相當長時間內(nèi)，本次質詢成為孤例，直到上世紀八十年代后期，地方人大代表率先打破沉默。1989年，在湖南省七屆人大二次會議上，副省長楊匯泉先被代表質詢后被罷免。1994年11月，21名廣

24、東省人大代表聯(lián)名對省國土廳提出質詢案……,,1990年1月，在湖北省武漢市八屆人大常委會第十三次會議上，馬克昌、劉道宏等8位委員質詢市公安局。同年7月，江蘇省興化市十屆人大常委會第二次會議上，8名常委會委員質詢市政府，征收教育基金被“叫?！?。1994年2月，湖南省湘潭縣十屆人大三次會議上，提出了5 件質詢案，代表質詢肖文和等人非法生育未處理、羅斌貪污案、水利建設等問題后，縣政府開除了肖文和等人的公職，并對237名違法人員進行了處理。19

25、94年11月，廣東省發(fā)生了一起對省國土廳拒不執(zhí)行《廣東省城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權登記條例》的質詢。廣東質詢的當天，海南的省人大代表就返還?？诠财嚬救加透郊淤M問題質詢了交通廳和財政廳。,,2000年出席廣東省九屆人大三次會議的佛山代表團20名人大代表就南江工業(yè)園電鍍城污染問題質詢省環(huán)保局，人大代表對省環(huán)保局的答復進行了表決，滿意與不滿意比為5：23，受質詢機關再作了答復。2002年2月，沈陽市22名代表就孫剛涉嫌誹謗兩次質詢市公檢法，代表對前

26、后兩次答復都進行了表決。人大代表通過表決評判受質詢機關的答復是否滿意，成為地方人大質詢的新內(nèi)容。,,全國人大至今只提出過兩件質詢案，即1980年寶鋼質詢案和2000年就煙臺“11?24”特大海難事故質詢交通部。全國人大常委會沒有提出過質詢案。1998年，湖北省九屆人大二次會議上，代表們擬就地方性法規(guī)交到報社后一個月刊登等問題提出質詢，省委宣傳部聞訊后，立即找人大協(xié)調，允諾予以解決，致使這起質詢案“流產(chǎn)”。2000年6月，深圳市三屆人

27、大一次會議上，楊劍昌代表領銜提出對市公安局的質詢案，最后卻變成了“聽取解釋”的詢問。2004年，廣東省惠州市人大代表就市政府遲遲不執(zhí)行市人大常委會關停違規(guī)建筑東江明珠高爾夫球場的決議提出質詢，但人大常委會力勸代表放棄質詢。,,監(jiān)督質詢政府官員是公民的權利，由于每個公民不可能單獨去行使這項權利，所以才有了“代言制”，有了替我們行使權利的代表和委員。他們在會上的所作所為，體現(xiàn)著從權利到權力的政治過程，更對公民權利意識的養(yǎng)成起著潛移默化的作用

28、。,人大質詢權虛置問題,原因：人大質詢虛置既有制度問題，也有觀念問題。制度：如黨政職能混合，質詢政府暗含問責黨委領導；政府和“兩院”的官員在人大代表中比例過高，人大代表質詢政府，頗有些“自己質詢自己”的味道。 觀念：在“求和”、“和為貴”的傳統(tǒng)政治文化影響下，監(jiān)督理念長期被淡化。人大監(jiān)督常常被這種超越制度力量的文化心理因素所制約,第四節(jié) 議會制度的發(fā)展,西方國家議會制度的發(fā)展議會地位有所下降 面對科技的迅猛發(fā)展，社會公共

29、事務大量增加、經(jīng)濟社會矛盾凸顯，政府權力集中、能及時制定政策有效地加以處理。而議會立法程序僵硬繁瑣、消息滯后、黨派鉗制。議會民主基礎擴大：選舉上的財產(chǎn)、種族、性別的限制被取消議會制度不斷改革和完善 1.內(nèi)部組織更趨完善 2.議事規(guī)則日漸完善：發(fā)言時間、順序，辯論公開 3. 公民創(chuàng)議權和復決權得到發(fā)展：瑞士、英國。,中國人大制度的完善,提高代表的素質與議政能力 1.調整代表結構。減少官員人數(shù)，讓更多

30、與基層民眾有直接聯(lián)系的人進入全國人大；減少照顧性、榮譽性安排。 2.改善代表選舉辦法。在直選和競選難以實行的情況下，適當引入競爭機制。 3.強化代表與選舉單位的聯(lián)系，真正接受選民的監(jiān)督。加強和完善全國人大常委會健全專門委員會體制加強人大財政審議權力的運用,,,西方議會履行五大職責—— 為選民辦事 立法 決定預算 監(jiān)督政府 辯

31、論國事 人大應從“談論國事”轉向“辯論國事”只起形式上的憲法認可作用而無實際決策或否決權。在中國國內(nèi)人大代表則有“四手代表”之稱，即“走訪選民握握手、聽聽報告拍拍手、選舉表決舉舉手、大會閉幕揮揮手”。,人大代表專職化或職業(yè)化？,西方三種政體下都已經(jīng)實現(xiàn)議員職業(yè)化。議員職業(yè)化四個標志： 工作時間 辦公場所 工資和辦公經(jīng)費 助理我國人大代表職業(yè)化