休斯《公共管理導(dǎo)論》第四章政府的角色

1、,第四章 政府的角色——《公共管理導(dǎo)論》休斯,前三章總結(jié),第1-3章：論述傳統(tǒng)公共行政理論與新公共管理理論這兩種截然不同的理論，主要區(qū)別在于對公共服務(wù)的概念不同,第4-6章：政府角色的變化，主要包括公共事業(yè)部門影響的下降和適用于政府的公共政策模式。,政府的角色,1、公共部門2、政府的工具3、政府干預(yù)的階段 4、公共部門的必要性,5、市場失靈6、政府的基本職能7、有關(guān)政府規(guī)模的爭論8、總結(jié),休斯認為, 政府具有不同的角色

2、, 其整個活動范圍是難以測量的; 公共部門的活動對整個經(jīng)濟和社會都有影響, 公共管理者所需關(guān)注的基本問題是政府應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么。 對于政府的活動邊界和范圍的討論, 書中舉出了一些相左的理論: 一種是認為政府只應(yīng)提供那些市場不能提供的商品或服務(wù); 其他則認為, 既然政府是通過政治過程所表達出來的人民意愿的集中代表, 那么其范圍就不應(yīng)存在限制。,政府角色的討論,名詞解釋： 按照習(xí)慣,把經(jīng)濟領(lǐng)域劃分為私營部門和公共部門

3、兩部分。 公共部門致力于提供服務(wù)（有時是商品）,其規(guī)模和多樣性不是由消費者的直接意愿決定的,而是取決于政府的決策,也就是取決 于民主體制中公民的代表。 這一概念包了關(guān)鍵一點,即公共部門是公共政治決策的產(chǎn)物,而非包于市場過程之中的。,4.2 公共部門,公共部門與私營部門的差別①公共部門的決策可以是強制性的，如公民可以被強迫繳納稅款，而私營部門不具有這一特征。②公共部門具有不同于私營部門的責(zé)任制形式。公司管理部門要對股東

4、負責(zé)，而公務(wù)員要對政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾等不同部門負責(zé)。③公共服務(wù)管理者必須解決在很大程度上由政治領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)定的外部議程。這一點就不同于以盈利為各級人員共同動機的組織。④公共部門在測量產(chǎn)出或生產(chǎn)效率方面存在著固有的困難。公共部門中的績效測量與評估是可能的，但更具困難性，或許也作用甚微。⑤公共部門的規(guī)模與多樣性使得任何控制與協(xié)調(diào)都困難。,4.2 公共部門,4.3 政府的工具,政府對市場的干預(yù)是通過政府工具實現(xiàn)的。書中介紹的政府工具主要包括

5、政府供應(yīng)、補貼、生產(chǎn)、管制。政府供應(yīng)，是政府通過財政預(yù)算直接提供商品或服務(wù),是政府運行的主體部分，提供的是非市場化的商品和服務(wù)，例如：道路，防務(wù)，教育，衛(wèi)生以及社會福利。還包括轉(zhuǎn)移支付。這些常被描述為配置、分配和穩(wěn)定政策。,4.3 政府的工具,補貼涵蓋的范圍非常廣泛, 這事實上是供應(yīng)的一種補充手段，政府通過這種方式來資助私人經(jīng)濟領(lǐng)域的某些個人，生產(chǎn)政府需要的商品和服務(wù)。例如對農(nóng)民的補貼，對公共汽車的補貼。生產(chǎn), 是政府向消費

6、者出售商品或服務(wù), 消費者必須付費才能享用這些服務(wù)。管制，是通過法律制度許可或禁止某些行為,政府擁有強制性行政權(quán)力,因此可通過法律對各種行為進行干預(yù)。對于工具的運用取決于特定的政府職能并隨著時間的不同而有所不同。,“政府應(yīng)該做什么”這個問題是人們長期爭論不止的話題?？偟膩碚f，西方社會經(jīng)歷了政府干預(yù)的三個不同階段：自由放任的社會福利國家的出現(xiàn)新古典主義,4.4 政府的干預(yù),自由放任的社會,4.4 政府的干預(yù),是反對重商主義社

7、會的一種反應(yīng)亞當(dāng)·斯密《國富論》指出應(yīng)大幅度弱化其角色根據(jù)亞當(dāng)斯密的理論，政府的角色可以總結(jié)成如下：防衛(wèi)職責(zé)提供法律制度建立并維護某種公共工作或公共制度政府的適當(dāng)角色就是盡可能遠離經(jīng)濟生活之外,福利國家的出現(xiàn),自由主義的經(jīng)濟政策使社會生活標準有了很大的提高，但也產(chǎn)生了不良的副作用,包括剝削童工、公共衛(wèi)生條件差等。福利國家起源于：19世紀80年代 德國自20世紀30年代，凱爾斯主義出現(xiàn)以來，政府已在穩(wěn)定和社會緩解

8、社會問題方面扮演重要角色。存在三個問題：財政問題政治支持理論問題,4.4 政府的干預(yù),新古典主義,對個人理性的假設(shè)基于上述假設(shè)精心建構(gòu)的模型市場力量的角色最大化政府角色的最小化,4.4 政府的干預(yù),4.5 公共部門的必要性,馬斯格雷夫認為，政府具有普遍性“市場機制自身并不足以實現(xiàn)所有的經(jīng)濟職能”，離開了政府的市場將無法正常運轉(zhuǎn)。原因如下：1、必須不存在任何自由準入（市場）障礙，且消費者和生產(chǎn)者都必須具備充分的市場知識，這

9、就需要有政府管制和其他標準來保證這些條件的實現(xiàn)；2、當(dāng)競爭由于高額成本而變得無效時，政府干預(yù)也是必要的3、若無政府為其提供法律框架，進行保護和強化，市場運行所需要的合同性的安排和交易行為將無法進行。4、會產(chǎn)生“外部性”問題并導(dǎo)致“市場失靈，”這需要通過公共部門制定解決方案。,5、社會價值觀要求政府對市場體系產(chǎn)生的收入和財富以及通過繼承獲得的轉(zhuǎn)移性財產(chǎn)權(quán)進行的分配進行調(diào)節(jié)。6、市場體系并不足以保證高就業(yè)率，物價穩(wěn)定以及社會所希望的

10、經(jīng)濟增長率。7、公共部門和私營部門在評估未來消費的貼現(xiàn)率方面有不同的觀點。,4.5 公共部門的必要性,4.6 市場失靈,雖然資本主義的基礎(chǔ)在于銷售商品和服務(wù)。但在其某些情況下市場不能提供社會所需要的所有商品和服務(wù)，或者可能是以一種對這個社會不利的方式提供。這就是市場失靈。當(dāng)市場自身不能實現(xiàn)其所有經(jīng)濟職能的時候，共公政策可以在某些方面予以引導(dǎo)、矯正和補償。市場無法以令人滿意的方法提供的商品與服務(wù)包括：教育、法律與秩序、環(huán)境保護、國防、

11、道路和橋梁、醫(yī)療衛(wèi)生保健、福利服務(wù)以及公共交通。,1、斯托基和澤克豪澤指出市場失靈的原因,存在交易信息的不完全和不充足的可能性；交易成本會有礙交易的實現(xiàn);由于信息不足或分配不均衡或是無力保障合同的實施；有些買家或賣家的市場力量是以破壞公平定價的條件；某些交易存在外部性；有些商品和服務(wù)無論消費者付交與否都享有，天生具有公共物品的特性。,2、市場失靈的類型,公共產(chǎn)品 公共產(chǎn)品的所有使用者無論付費與否都可以從中受益，它們具有“

12、非排他性”，即如果向一個人提供，則所有人皆可享用。例如，燈塔、國防。外部性 市場交易常會對第三方或是周圍環(huán)境產(chǎn)生影響，這種影響只有通過政府行為才能夠得以減少。例如人們可以通過市場購買汽車和汽油，但因此此對空氣質(zhì)量和交通事故所產(chǎn)生的外部性或“溢出”效應(yīng)，卻沒有依據(jù)對此所引發(fā)的問題進行付費。因此對于環(huán)境問題，市場往往無能為力只有借助于某種政府行為才能得以解決。,自然壟斷 有些商品具有邊際成本不斷下降的特征，也就是說，在其提供給

13、某個消費者的同時，又提供給其他消費者，其成本會比較便宜。如果某個領(lǐng)域出現(xiàn)了壟斷性供應(yīng)者，則競爭的優(yōu)越性將無從體現(xiàn)，并會出現(xiàn)剝削消費者的潛在可能性，這都要求采取整治行動。信息不完全 信息不足，或是“信息不對稱”，被視為市場失靈的表現(xiàn)之一，市場理論假設(shè)買賣雙方的信息是完全的。若一方未能獲得信息，尤其是買方，則市場無法達到最佳。而對明顯不安全的商品實施管制則可看作是向那些無力或無意自己搜集信息者提供信息。 其他一些信息不完全

14、情況的出現(xiàn)可能與“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”有關(guān)。,4.7 政府的基本職能,1、世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報告中指出“每個政府的核心使命”包括五項最基本的責(zé)任：確定法律基礎(chǔ);保持一個未被破壞的政策環(huán)境包括保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；投資于基本的社會服務(wù)和社會基礎(chǔ)設(shè)施；保護弱勢群體；保護環(huán)境。 這些角色并不是那些最小化政府的必然角色，而是保證市場運行的必然選擇，它包含著對政府的積極作用的肯定。,2、安德森提出了另一組相對較為

15、實用的政府角色，他探尋七項被稱為一般角色的政府的基本職能：,提供經(jīng)濟基礎(chǔ)，政府為現(xiàn)代資本主義體系的正常運轉(zhuǎn)提供所必需的制度、規(guī)則和安排。提供各種公共商品和服務(wù)。協(xié)調(diào)與解決團體沖突。維護競爭。保護自然資源。。為個人提供獲得商品和服務(wù)的最低條件。保持經(jīng)濟穩(wěn)定 。,4.8 有關(guān)政府規(guī)模的爭論,20世紀70年代有關(guān)政府問題的爭論主要圍繞其規(guī)模和擴張展開。（新古典主義)根據(jù)20世紀90年代的一些關(guān)于最小化政府的試驗來看，一個關(guān)于政府

16、角色的實效主義的新時代正在萌發(fā)。人們不再單純地堅持最好的政府應(yīng)該是規(guī)模減至最小的政府，而是把政府看做一個重要的強有力的機人們關(guān)注的焦點已轉(zhuǎn)移到政府角色以及政府應(yīng)該做什么以及不應(yīng)該做什么這些問題上。政府的所作所為比其規(guī)模重要的多。,有關(guān)政府規(guī)模的爭論,相左的理論大多可以分為兩種: 一種是認為政府只應(yīng)提供那些市場不能提供的商品或服務(wù); 其他則認為, 既然政府是通過政治過程所表達出來的人民意愿的集中代表, 那么其范圍就不應(yīng)存在限制。對于這些

17、討論, 作者認為, 政府的所作所為比其自身的規(guī)模要重要得多。即政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么角色, 該做什么和不該做什么。這些其實是反映了政府和市場、公共部門和私人部門間的行為界限。,4、9 結(jié)論,政府越來越像掌舵者而不是劃槳者政府在社會中扮演著積極的角色，公共部門的角色正在發(fā)生著變化。國家將不再是供應(yīng)者，而是成為使個人能充分的滿足自身偏好的推動者。政府并不擅長于經(jīng)營那些銷售私人商品的企業(yè), 而私營部門也不擅長于經(jīng)營福利部門。經(jīng)濟領(lǐng)域中, 政府