中國城市公用事業(yè)民營化研究.pdf

1、城市公用事業(yè)民營化問題是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)和規(guī)制經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域較為活躍的研究課題之一，也是當(dāng)前中國經(jīng)濟體制改革的熱點問題。從總體上分析，目前中國城市公用事業(yè)民營化改革還處于探索階段，民營化改革只是在部分地區(qū)、部分行業(yè)中展開，對城市公用事業(yè)改革中的核心問題，即要不要搞民營化，搞怎樣的民營化，怎樣搞民營化等問題并沒有真正得到解決。而這些問題正是研究中國城市公用事業(yè)民營化改革所涵蓋的基本問題。本文對中國城市公用事業(yè)民營化模式進行了較為系統(tǒng)的分析探索，重點

2、研究了中國城市公用事業(yè)民營化的改革取向和改革模式。縱觀全文，集中闡述和探討了以下四大問題： 一、中國城市公用事業(yè)民營化的動因 城市公用事業(yè)的性質(zhì)與變異從本質(zhì)上要求城市公用事業(yè)的服務(wù)生產(chǎn)體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，當(dāng)然也包括服務(wù)安排制度發(fā)生相應(yīng)的改革以適應(yīng)生產(chǎn)體制的轉(zhuǎn)變。這是由于城市公用事業(yè)的產(chǎn)品(服務(wù))的公共品性質(zhì)己經(jīng)演變?yōu)闇使财沸再|(zhì)，具有一部分私人物品的性質(zhì)，繼續(xù)采用國有壟斷經(jīng)營的服務(wù)生產(chǎn)方式己不再適應(yīng)，發(fā)揮市場機制與采取民營生產(chǎn)

3、方式是城市公用事業(yè)發(fā)展的根本出路。這也是世界各國紛紛實行公用事業(yè)民營化的理論出發(fā)點。產(chǎn)權(quán)理論、棘輪效應(yīng)理論、軟約束預(yù)算理論則對國有壟斷經(jīng)營的重要缺陷提出了批評，進一步為城市公用事業(yè)民營化提供了針對性更強的理論依據(jù)。 中國城市公用事業(yè)不僅存在壟斷結(jié)構(gòu)，而且存在壟斷行為，其壟斷行為帶有行政壟斷的特征。具體來講，中國城市公用事業(yè)的運行在制度上表現(xiàn)為政企不分；城市公用事業(yè)的價格管制仍然具有很強的計劃管制色彩；企業(yè)濫用壟斷地位，侵權(quán)行為常

4、見，而競爭行為鮮見。國外城市公用事業(yè)民營化的成功實踐對中國城市公用事業(yè)國有壟斷經(jīng)營的傳統(tǒng)體制提出了挑戰(zhàn)。無論效率來自民營化還是來自競爭，城市公用事業(yè)在民營化后的績效改善是有目共睹的，競爭應(yīng)是民營化改革的重要內(nèi)涵，但競爭并不能替代民營化。 中國城市公用事業(yè)幾十年一貫制的國有壟斷經(jīng)營體制的弊端相當(dāng)嚴重，存在著經(jīng)營效率低下、發(fā)展滯后、虧損嚴重、人工成本過高等諸多壟斷弊端，己到了非改不可的地步。關(guān)于運營效率低下，一方面是其產(chǎn)品或服務(wù)在網(wǎng)

5、絡(luò)傳輸過程中的漏損率偏高，另一方面就是X非效率嚴重存在。發(fā)展滯后是指城市公用事業(yè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展與居民生活需求。虧損嚴重是說城市公用事業(yè)中絕大多數(shù)行業(yè)在其價格不斷上漲的條件下、虧損面大，虧損額高。人工成本過高，可從兩個方面理解：一是從業(yè)人員收入偏高，二是企業(yè)冗員嚴重。這些實際問題表明，傳統(tǒng)體制已不適應(yīng)社會發(fā)展的要求，需要進行體制改革，為城市公用事業(yè)注入新的活力。 因此，無論從國外城市公用事業(yè)民營化的成功實踐來看，從城市公用事業(yè)民營

6、化的理論依據(jù)來看，還是從中國城市公用事業(yè)國有壟斷經(jīng)營弊端的客觀依據(jù)來看，中國城市公用事業(yè)民營化是改革的必由之路。 二、中國城市公用事業(yè)民營化的改革取向 改革取向意味著改革的宏觀模式，對此學(xué)術(shù)界既有共識，也有分歧。在改革的順序方面，有人主張競爭優(yōu)先民營論，有人主張產(chǎn)權(quán)競爭平衡論；在規(guī)制改革方面，有人主張放松規(guī)制，有人主張強化規(guī)制；在改革的速度方面，有人主張漸進式改革，有人主張激進式改革。關(guān)于這些問題是不能回避的，否則不能在

7、宏觀層面上把握民營化改革。 關(guān)于民營化改革的順序方面，競爭優(yōu)先民營論與產(chǎn)權(quán)競爭平衡論均有一定的可取之處，但競爭優(yōu)先民營論并不符合中國城市公用事業(yè)的服務(wù)提供不足的現(xiàn)實，產(chǎn)權(quán)競爭平衡論的可操作性則比較差。對于中國城市公用事業(yè)而言，民營優(yōu)先競爭則是符合國情的改革取向。從供求關(guān)系考察，城市公用事業(yè)出現(xiàn)供求缺口，形成所謂“硬約束”，客觀上要求民營企業(yè)進入該領(lǐng)域。從制度層面考察，沒有民營企業(yè)參與的競爭是偽競爭，甚至是惡性競爭，其效率也不會有

8、改善。當(dāng)然，競爭對于民營化而言也是至關(guān)重要的，民營化的深層次內(nèi)涵應(yīng)是有競爭的民營化，但競爭并不能替代產(chǎn)權(quán)改革。 關(guān)于民營化涉及到的規(guī)制改革方面，放松規(guī)制與強化規(guī)制均有道理。放松規(guī)制的依據(jù)在于引入競爭可以刺激效率的提高；城市公用事業(yè)的自然壟斷屬性并非一成不變；傳統(tǒng)的規(guī)制存在規(guī)制失靈的問題。強化規(guī)制的依據(jù)在于通過強化規(guī)制可以抑制壟斷價格，維護分配效率；可以為有效競爭創(chuàng)造條件；民營化對社會性規(guī)制的要求提高。實際上，中國城市公用事業(yè)規(guī)制

9、改革既是一個放松規(guī)制的過程，又是一個強化規(guī)制的過程，從本質(zhì)上屬于規(guī)制重建的過程，既要求放松經(jīng)濟規(guī)制，又要求強化社會規(guī)制。中國城市公用事業(yè)的規(guī)制改革必須適應(yīng)民營化的要求。要放松進入規(guī)制，解決民營企業(yè)“進的來”的問題；要實行不對稱規(guī)制，解決民營企業(yè)“呆的住”的問題；要強化社會規(guī)制，解決民營企業(yè)“干的好”的問題。具體而言，關(guān)于“進的來”，不能走“無門檻”，“檻太高”兩個極端。關(guān)于“呆的住”，關(guān)鍵是制定合理的接入政策，為民營企業(yè)進入后營造一個公

10、平競爭的環(huán)境。關(guān)于“干的好”，可通過行政法規(guī)政策、經(jīng)濟政策、市場機制政策予以強化。 關(guān)于民營化改革的速度方面，漸進民營化應(yīng)為中國城市公用事業(yè)民營化的主要選擇。從中國“摸石頭過河”的成功經(jīng)驗來看，中國的民營化改革能夠不斷深化，本質(zhì)上是因為前項改革為后續(xù)不斷地提供了豐富的有價值的信息。從中國“小步快跑”學(xué)習(xí)改革的過程來看，改革基本上是地方探索創(chuàng)新，中央政府推廣的模式。由于中央政府的權(quán)威性較高，在改革中明顯帶有人為縮短的痕跡。從漸進民

11、營化的可操作性來看，“摸石頭過河”的成本較小，即造成的社會震蕩較小，易于獲得人們的支持。漸進式改革也容易導(dǎo)致“保守派”放棄維持現(xiàn)狀的主張，退而接受而不是拒絕民營化。綜合上述觀點，中國城市公用事業(yè)宜采取漸進民營化。當(dāng)然，漸進民營化也有不可逆轉(zhuǎn)性較差，改革中容易發(fā)生扭曲的不足。需要說明的是，在中國的部分地區(qū)，在城市公用事業(yè)的部分行業(yè)也可以采取激進民營化。中國城市公用事業(yè)民營化可以是總體漸進、局部激進的民營化。 三、中國城市公用事業(yè)民

12、營化的改革模式 中國城市公用事業(yè)民營化改革處于初始階段且有加速推行的跡象，但改革的微觀模式尚沒有厘清。從理論上看，城市公用事業(yè)民營化在技術(shù)不變的情況下，無論稟賦是否增加，均非帕累托改善。這是因為(1)若稟賦不變，通過阿羅不可能定理可以證明城市公用事業(yè)在民營化初始階段并非是帕累托改善。(2)民營化初始階段稟賦增加與帕累托改善并不同時成立。(3)卡爾多——?？怂寡a償不能自動充分實現(xiàn)。從實際上看，城市公用事業(yè)民營化也會產(chǎn)生諸多的政策困

13、境，且有“兩難”的特點，其中包括(1)民營化與固定回報。(2)冗員與裁員。(3)“守信”與“失信”。(4)控股與不控股。(5)價格調(diào)整與普遍服務(wù)。(6)特許經(jīng)營中的壟斷與競爭。(7)競爭與過度競爭。(8)存量資產(chǎn)民營化的“低價”與“溢價”。(9)市場準入門檻的“高”與“低”。(10)對規(guī)制者的“強規(guī)制”與“弱規(guī)制”。等一系列操作性難題。加之，民營化易引發(fā)的腐敗和失業(yè)等負面效應(yīng)。因此，必須建立符合中國國情的城市公用事業(yè)民營化改革模式，即良

14、性民營化模式。 良性民營化模式的基本含義在于：(1)城市公用事業(yè)民主營化應(yīng)以提高效率，增加社會福利為目標。(2)城市公用事業(yè)民營化必須是打破壟斷，引入競爭的民營化，而不是以私人壟斷對國有壟斷的替代。(3)城市公用事業(yè)民營化必須合理規(guī)制，以協(xié)調(diào)民營化各主體的利益，即起碼要滿足民營化各主體的最低利益要求，在此基礎(chǔ)上追求社會福利的最大化。(4)城市公用事業(yè)民營化要努力削減民營化的負面效應(yīng)，降低民營化的改革成本，使民營化在良性軌道上運行

15、與發(fā)展。 良性民營化模式的政策含義在于：(1)城市公用事業(yè)民營化應(yīng)以有效競爭為基本導(dǎo)向，通過有效競爭提高效率，增加社會福利。(2)城市公用事業(yè)要合理規(guī)制，通過規(guī)制使民營化各利益主體的利益分配實現(xiàn)公平、公正。既要防止民營企業(yè)利用不同程度的壟斷地位謀取高額利潤并損害消費者利益，又要保證民營企業(yè)補償生產(chǎn)經(jīng)營成本，使其獲得微利或至少不發(fā)生實際虧損。(3)城市公用事業(yè)民營化應(yīng)努力削減負面效應(yīng)。由于失業(yè)與腐敗不可避免，故對民營化中的負面效應(yīng)

16、要把握兩大原則：必要的削減與必要的容忍。 四、中國城市公用事業(yè)民營化的制度安排 在有效競爭方面，可以采用合同承包、特許投標競爭、標尺競爭、直接競爭等4種形式。關(guān)于合同承包，認為合同承包適用于城市公共交通、固體垃圾回收、城市保潔與綠化等行業(yè)，強調(diào)競爭是鼓勵良好績效的核心因素，比較理想的是數(shù)名投標者參與真正的競爭性招標。關(guān)于特許投標競爭，認為特許投標競爭性適用于城市公用事業(yè)的一些自然壟斷環(huán)節(jié)，強調(diào)城市政府要特訂適合本地的特許