中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化研究.pdf

1、城市公用事業(yè)民營(yíng)化問題是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域較為活躍的研究課題之一，也是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的熱點(diǎn)問題。從總體上分析，目前中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革還處于探索階段，民營(yíng)化改革只是在部分地區(qū)、部分行業(yè)中展開，對(duì)城市公用事業(yè)改革中的核心問題，即要不要搞民營(yíng)化，搞怎樣的民營(yíng)化，怎樣搞民營(yíng)化等問題并沒有真正得到解決。而這些問題正是研究中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革所涵蓋的基本問題。本文對(duì)中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化模式進(jìn)行了較為系統(tǒng)的分析探索，重點(diǎn)

2、研究了中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的改革取向和改革模式。縱觀全文，集中闡述和探討了以下四大問題： 一、中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的動(dòng)因 城市公用事業(yè)的性質(zhì)與變異從本質(zhì)上要求城市公用事業(yè)的服務(wù)生產(chǎn)體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，當(dāng)然也包括服務(wù)安排制度發(fā)生相應(yīng)的改革以適應(yīng)生產(chǎn)體制的轉(zhuǎn)變。這是由于城市公用事業(yè)的產(chǎn)品(服務(wù))的公共品性質(zhì)己經(jīng)演變?yōu)闇?zhǔn)公共品性質(zhì)，具有一部分私人物品的性質(zhì)，繼續(xù)采用國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)的服務(wù)生產(chǎn)方式己不再適應(yīng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與采取民營(yíng)生產(chǎn)

3、方式是城市公用事業(yè)發(fā)展的根本出路。這也是世界各國(guó)紛紛實(shí)行公用事業(yè)民營(yíng)化的理論出發(fā)點(diǎn)。產(chǎn)權(quán)理論、棘輪效應(yīng)理論、軟約束預(yù)算理論則對(duì)國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)的重要缺陷提出了批評(píng)，進(jìn)一步為城市公用事業(yè)民營(yíng)化提供了針對(duì)性更強(qiáng)的理論依據(jù)。 中國(guó)城市公用事業(yè)不僅存在壟斷結(jié)構(gòu)，而且存在壟斷行為，其壟斷行為帶有行政壟斷的特征。具體來講，中國(guó)城市公用事業(yè)的運(yùn)行在制度上表現(xiàn)為政企不分；城市公用事業(yè)的價(jià)格管制仍然具有很強(qiáng)的計(jì)劃管制色彩；企業(yè)濫用壟斷地位，侵權(quán)行為常

4、見，而競(jìng)爭(zhēng)行為鮮見。國(guó)外城市公用事業(yè)民營(yíng)化的成功實(shí)踐對(duì)中國(guó)城市公用事業(yè)國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)體制提出了挑戰(zhàn)。無論效率來自民營(yíng)化還是來自競(jìng)爭(zhēng)，城市公用事業(yè)在民營(yíng)化后的績(jī)效改善是有目共睹的，競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)是民營(yíng)化改革的重要內(nèi)涵，但競(jìng)爭(zhēng)并不能替代民營(yíng)化。 中國(guó)城市公用事業(yè)幾十年一貫制的國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)體制的弊端相當(dāng)嚴(yán)重，存在著經(jīng)營(yíng)效率低下、發(fā)展滯后、虧損嚴(yán)重、人工成本過高等諸多壟斷弊端，己到了非改不可的地步。關(guān)于運(yùn)營(yíng)效率低下，一方面是其產(chǎn)品或服務(wù)在網(wǎng)

5、絡(luò)傳輸過程中的漏損率偏高，另一方面就是X非效率嚴(yán)重存在。發(fā)展滯后是指城市公用事業(yè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民生活需求。虧損嚴(yán)重是說城市公用事業(yè)中絕大多數(shù)行業(yè)在其價(jià)格不斷上漲的條件下、虧損面大，虧損額高。人工成本過高，可從兩個(gè)方面理解：一是從業(yè)人員收入偏高，二是企業(yè)冗員嚴(yán)重。這些實(shí)際問題表明，傳統(tǒng)體制已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，需要進(jìn)行體制改革，為城市公用事業(yè)注入新的活力。 因此，無論從國(guó)外城市公用事業(yè)民營(yíng)化的成功實(shí)踐來看，從城市公用事業(yè)民營(yíng)

6、化的理論依據(jù)來看，還是從中國(guó)城市公用事業(yè)國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)弊端的客觀依據(jù)來看，中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化是改革的必由之路。 二、中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的改革取向 改革取向意味著改革的宏觀模式，對(duì)此學(xué)術(shù)界既有共識(shí)，也有分歧。在改革的順序方面，有人主張競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先民營(yíng)論，有人主張產(chǎn)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)平衡論；在規(guī)制改革方面，有人主張放松規(guī)制，有人主張強(qiáng)化規(guī)制；在改革的速度方面，有人主張漸進(jìn)式改革，有人主張激進(jìn)式改革。關(guān)于這些問題是不能回避的，否則不能在

7、宏觀層面上把握民營(yíng)化改革。 關(guān)于民營(yíng)化改革的順序方面，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先民營(yíng)論與產(chǎn)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)平衡論均有一定的可取之處，但競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先民營(yíng)論并不符合中國(guó)城市公用事業(yè)的服務(wù)提供不足的現(xiàn)實(shí)，產(chǎn)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)平衡論的可操作性則比較差。對(duì)于中國(guó)城市公用事業(yè)而言，民營(yíng)優(yōu)先競(jìng)爭(zhēng)則是符合國(guó)情的改革取向。從供求關(guān)系考察，城市公用事業(yè)出現(xiàn)供求缺口，形成所謂“硬約束”，客觀上要求民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域。從制度層面考察，沒有民營(yíng)企業(yè)參與的競(jìng)爭(zhēng)是偽競(jìng)爭(zhēng)，甚至是惡性競(jìng)爭(zhēng)，其效率也不會(huì)有

8、改善。當(dāng)然，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于民營(yíng)化而言也是至關(guān)重要的，民營(yíng)化的深層次內(nèi)涵應(yīng)是有競(jìng)爭(zhēng)的民營(yíng)化，但競(jìng)爭(zhēng)并不能替代產(chǎn)權(quán)改革。 關(guān)于民營(yíng)化涉及到的規(guī)制改革方面，放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制均有道理。放松規(guī)制的依據(jù)在于引入競(jìng)爭(zhēng)可以刺激效率的提高；城市公用事業(yè)的自然壟斷屬性并非一成不變；傳統(tǒng)的規(guī)制存在規(guī)制失靈的問題。強(qiáng)化規(guī)制的依據(jù)在于通過強(qiáng)化規(guī)制可以抑制壟斷價(jià)格，維護(hù)分配效率；可以為有效競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件；民營(yíng)化對(duì)社會(huì)性規(guī)制的要求提高。實(shí)際上，中國(guó)城市公用事業(yè)規(guī)制

9、改革既是一個(gè)放松規(guī)制的過程，又是一個(gè)強(qiáng)化規(guī)制的過程，從本質(zhì)上屬于規(guī)制重建的過程，既要求放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制，又要求強(qiáng)化社會(huì)規(guī)制。中國(guó)城市公用事業(yè)的規(guī)制改革必須適應(yīng)民營(yíng)化的要求。要放松進(jìn)入規(guī)制，解決民營(yíng)企業(yè)“進(jìn)的來”的問題；要實(shí)行不對(duì)稱規(guī)制，解決民營(yíng)企業(yè)“呆的住”的問題；要強(qiáng)化社會(huì)規(guī)制，解決民營(yíng)企業(yè)“干的好”的問題。具體而言，關(guān)于“進(jìn)的來”，不能走“無門檻”，“檻太高”兩個(gè)極端。關(guān)于“呆的住”，關(guān)鍵是制定合理的接入政策，為民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入后營(yíng)造一個(gè)公

10、平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。關(guān)于“干的好”，可通過行政法規(guī)政策、經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)機(jī)制政策予以強(qiáng)化。 關(guān)于民營(yíng)化改革的速度方面，漸進(jìn)民營(yíng)化應(yīng)為中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的主要選擇。從中國(guó)“摸石頭過河”的成功經(jīng)驗(yàn)來看，中國(guó)的民營(yíng)化改革能夠不斷深化，本質(zhì)上是因?yàn)榍绊?xiàng)改革為后續(xù)不斷地提供了豐富的有價(jià)值的信息。從中國(guó)“小步快跑”學(xué)習(xí)改革的過程來看，改革基本上是地方探索創(chuàng)新，中央政府推廣的模式。由于中央政府的權(quán)威性較高，在改革中明顯帶有人為縮短的痕跡。從漸進(jìn)民

11、營(yíng)化的可操作性來看，“摸石頭過河”的成本較小，即造成的社會(huì)震蕩較小，易于獲得人們的支持。漸進(jìn)式改革也容易導(dǎo)致“保守派”放棄維持現(xiàn)狀的主張，退而接受而不是拒絕民營(yíng)化。綜合上述觀點(diǎn)，中國(guó)城市公用事業(yè)宜采取漸進(jìn)民營(yíng)化。當(dāng)然，漸進(jìn)民營(yíng)化也有不可逆轉(zhuǎn)性較差，改革中容易發(fā)生扭曲的不足。需要說明的是，在中國(guó)的部分地區(qū)，在城市公用事業(yè)的部分行業(yè)也可以采取激進(jìn)民營(yíng)化。中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化可以是總體漸進(jìn)、局部激進(jìn)的民營(yíng)化。 三、中國(guó)城市公用事業(yè)民

12、營(yíng)化的改革模式 中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革處于初始階段且有加速推行的跡象，但改革的微觀模式尚沒有厘清。從理論上看，城市公用事業(yè)民營(yíng)化在技術(shù)不變的情況下，無論稟賦是否增加，均非帕累托改善。這是因?yàn)?1)若稟賦不變，通過阿羅不可能定理可以證明城市公用事業(yè)在民營(yíng)化初始階段并非是帕累托改善。(2)民營(yíng)化初始階段稟賦增加與帕累托改善并不同時(shí)成立。(3)卡爾多——?？怂寡a(bǔ)償不能自動(dòng)充分實(shí)現(xiàn)。從實(shí)際上看，城市公用事業(yè)民營(yíng)化也會(huì)產(chǎn)生諸多的政策困

13、境，且有“兩難”的特點(diǎn)，其中包括(1)民營(yíng)化與固定回報(bào)。(2)冗員與裁員。(3)“守信”與“失信”。(4)控股與不控股。(5)價(jià)格調(diào)整與普遍服務(wù)。(6)特許經(jīng)營(yíng)中的壟斷與競(jìng)爭(zhēng)。(7)競(jìng)爭(zhēng)與過度競(jìng)爭(zhēng)。(8)存量資產(chǎn)民營(yíng)化的“低價(jià)”與“溢價(jià)”。(9)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的“高”與“低”。(10)對(duì)規(guī)制者的“強(qiáng)規(guī)制”與“弱規(guī)制”。等一系列操作性難題。加之，民營(yíng)化易引發(fā)的腐敗和失業(yè)等負(fù)面效應(yīng)。因此，必須建立符合中國(guó)國(guó)情的城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革模式，即良

14、性民營(yíng)化模式。 良性民營(yíng)化模式的基本含義在于：(1)城市公用事業(yè)民主營(yíng)化應(yīng)以提高效率，增加社會(huì)福利為目標(biāo)。(2)城市公用事業(yè)民營(yíng)化必須是打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)的民營(yíng)化，而不是以私人壟斷對(duì)國(guó)有壟斷的替代。(3)城市公用事業(yè)民營(yíng)化必須合理規(guī)制，以協(xié)調(diào)民營(yíng)化各主體的利益，即起碼要滿足民營(yíng)化各主體的最低利益要求，在此基礎(chǔ)上追求社會(huì)福利的最大化。(4)城市公用事業(yè)民營(yíng)化要努力削減民營(yíng)化的負(fù)面效應(yīng)，降低民營(yíng)化的改革成本，使民營(yíng)化在良性軌道上運(yùn)行

15、與發(fā)展。 良性民營(yíng)化模式的政策含義在于：(1)城市公用事業(yè)民營(yíng)化應(yīng)以有效競(jìng)爭(zhēng)為基本導(dǎo)向，通過有效競(jìng)爭(zhēng)提高效率，增加社會(huì)福利。(2)城市公用事業(yè)要合理規(guī)制，通過規(guī)制使民營(yíng)化各利益主體的利益分配實(shí)現(xiàn)公平、公正。既要防止民營(yíng)企業(yè)利用不同程度的壟斷地位謀取高額利潤(rùn)并損害消費(fèi)者利益，又要保證民營(yíng)企業(yè)補(bǔ)償生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，使其獲得微利或至少不發(fā)生實(shí)際虧損。(3)城市公用事業(yè)民營(yíng)化應(yīng)努力削減負(fù)面效應(yīng)。由于失業(yè)與腐敗不可避免，故對(duì)民營(yíng)化中的負(fù)面效應(yīng)

16、要把握兩大原則：必要的削減與必要的容忍。 四、中國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的制度安排 在有效競(jìng)爭(zhēng)方面，可以采用合同承包、特許投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)、標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)、直接競(jìng)爭(zhēng)等4種形式。關(guān)于合同承包，認(rèn)為合同承包適用于城市公共交通、固體垃圾回收、城市保潔與綠化等行業(yè)，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)是鼓勵(lì)良好績(jī)效的核心因素，比較理想的是數(shù)名投標(biāo)者參與真正的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。關(guān)于特許投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為特許投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性適用于城市公用事業(yè)的一些自然壟斷環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)城市政府要特訂適合本地的特許