國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的法律問題研究.pdf

1、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度是我國國有資產(chǎn)管理體制改革、國有企業(yè)改革經(jīng)過長期艱辛的探索而獲得的一項重要成果。2003年5月13日國務(wù)院通過的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(簡稱《條例》)和同年10月14日中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》(簡稱《2003年決定》)標志著這項制度的正式確立，為我國國有資產(chǎn)管理體制改革、國有企業(yè)改革提供了一條可供選擇的、有效的路徑。但是，因為法學(xué)理論研究的滯后，使

2、對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的研究長期以來主要集中在經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域。由于不同學(xué)科之間研究進路甚至在基本概念上都不能有效對接，致使經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)界在構(gòu)建“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”這一法律制度時往往就事論事，缺乏長遠的制度安排。 本文從法律視角入手，通過對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度內(nèi)涵的界定和歷史沿革的梳理，尤其是通過對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度內(nèi)部法律關(guān)系的分析，指出現(xiàn)行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度存在的理論缺陷和實踐問題，提出了以信托制度為理論基礎(chǔ)全面建構(gòu)

3、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度，以及完善相關(guān)法律制度規(guī)定的意見和建議。 本文分為六個部分，主要內(nèi)容如下： 第一部分，前言。提出本文的研究主旨，通過厘清國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度中所涉及的諸多法律關(guān)系，并基于對國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)之間的法律關(guān)系的性質(zhì)的剖析，提出了以信托制度為基礎(chǔ)建立新型的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的架構(gòu)，以克服實踐中已經(jīng)出現(xiàn)的諸多弊端。 第二部分，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的內(nèi)涵分析。本部分根據(jù)現(xiàn)行有效的政策、

4、法律制度入手，用法律關(guān)系作為分析工具，系統(tǒng)分析并闡述了國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的基本法律問題，包括授權(quán)主體、授權(quán)性質(zhì)、具體授權(quán)的內(nèi)容等，并由此對授權(quán)經(jīng)營制度的歷史意義進行了歸納和總結(jié)。 第三部分，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的歷史沿革。本部分主要是依據(jù)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營政策、法律制度的歷史發(fā)展脈絡(luò)對該項制度的歷史沿革和背景進行了必要的闡述和探討。上世紀80年代末，我國的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度經(jīng)歷了從初始形成到完善再到進一步發(fā)展的歷程，其內(nèi)容和適

5、用范圍在每一個發(fā)展階段都有所不同。大體上可以分為這樣三個階段：在初始階段，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的適用范圍是經(jīng)國家批準試點的企業(yè)集團。其內(nèi)涵是由國有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團中緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢；經(jīng)過四年的試點，授權(quán)經(jīng)營的概念進一步明確并拓寬，其具體內(nèi)容也得到具體確定，有關(guān)授權(quán)經(jīng)營的政策、法律進入了一個完善、規(guī)范的階段；黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的

6、決定》將國有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營明確地上升為一項國有資產(chǎn)管理的原則，2003年5月13日國務(wù)院通過的《暫行條例》對于授權(quán)經(jīng)營的范圍進行了新的規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司進行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營，從而推動國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營發(fā)展到一個更新、更完善的境界。 第四部分，國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的內(nèi)在法律關(guān)系分析。從法律關(guān)系分析入手，對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度從法律視角作出較為全面的制度解析，這部分是本文的立論

7、基礎(chǔ)。授權(quán)經(jīng)營制度所涉及的法律關(guān)系分為核心法律關(guān)系和與授權(quán)經(jīng)營相關(guān)的法律關(guān)系兩類。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)之間的關(guān)系是核心法律關(guān)系，在這個核心的法律關(guān)系中，基于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)將被授權(quán)的國有企業(yè)的產(chǎn)(股)權(quán)授予國有資產(chǎn)運營機構(gòu)而產(chǎn)生的法律關(guān)系屬于何種法律性質(zhì)是本文探討以什么制度構(gòu)建授權(quán)經(jīng)營制度的理論基礎(chǔ)。由于這種法律關(guān)系符合信托制度的諸多特征，在同法律上的委托代理關(guān)系進行辨析的基礎(chǔ)上得出結(jié)論：通過信托制度來構(gòu)建授權(quán)經(jīng)營制度具有

8、促進國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失等優(yōu)點。與授權(quán)經(jīng)營相關(guān)的法律關(guān)系包括國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與被授權(quán)的國有企業(yè)、國有資產(chǎn)運營機構(gòu)與被授權(quán)的國有企業(yè)兩方面的法律關(guān)系，它們厘清與否將直接制約委托授權(quán)關(guān)系目標價值的實現(xiàn)。 第五部分，我國現(xiàn)行授權(quán)經(jīng)營制度存在的缺陷分析。本部分在第四部分對授權(quán)經(jīng)營制度內(nèi)部法律關(guān)系分析的基礎(chǔ)上，從宏觀到微觀層面指出我國現(xiàn)行授權(quán)經(jīng)營制度存在的理論缺陷和實踐問題。 首先在宏觀層面，授權(quán)經(jīng)營制度主要存在以下

9、三個方面的問題：1、法律規(guī)定粗疏，效力等級低，主要體現(xiàn)為行政法規(guī)；同時，現(xiàn)行公司法存在許多不足和缺漏之處，影響了國有資產(chǎn)運營機構(gòu)與被授權(quán)企業(yè)之間建立起一種合理的私法關(guān)系。2、實踐不規(guī)范。授權(quán)經(jīng)營制度只是在形式上解決了“所出資企業(yè)”的出資人缺位問題，實質(zhì)上與缺位無異，因而更不能解決國有資本運營的“低效率”問題。3、法律制度和法律關(guān)系方面存在不足。本文認為授權(quán)經(jīng)營制度的核心法律關(guān)系實質(zhì)上是一種信托法律關(guān)系，因而與完善的信托法律關(guān)系相比，該項

10、制度在受托人選任制度、授權(quán)經(jīng)營合同制度等方面存在不足。其次，微觀層面上，授權(quán)經(jīng)營的企業(yè)集團內(nèi)部存在權(quán)責不統(tǒng)一，國有資產(chǎn)監(jiān)管效率低下等問題，這一切都需要我們以法律制度來合理構(gòu)建授權(quán)經(jīng)營制度，從根本上解決“出資人缺位”等諸多的問題。 第六部分，結(jié)論。提出了完善我國國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的建議和措施，這是本文的研究重點。針對授權(quán)經(jīng)營制度現(xiàn)階段存在的問題，本文主張在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度下對國有資本進行信托經(jīng)營，以信托制度全面構(gòu)建我國國有資

11、產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度。具體來說： 首先，依據(jù)信托法基本原理，論述了國有資本信托運營的法律機理及實踐模式和分類，本文認為，國有資本信托不但可以解決國有資產(chǎn)運營中因所有者缺位所引起的“內(nèi)部人控制”和國有資產(chǎn)流失問題，而且可以有效防止國有資產(chǎn)運營中的行政化傾向，在國家和市場之間建立一道屏障，以維護公平的市場競爭秩序，同時實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。并在此基礎(chǔ)上進一步提出在以下五個方面構(gòu)建國有資本信托的法律制度：(1)委托人資格審查制度，該制度內(nèi)

12、容應(yīng)包括委托人資格標準、審查主體、審查事項范圍、審查期限以及審查程序等。(2)受托人選任制和經(jīng)營原則。建立國有資本信托的受托人選任制度，是影響國有資本信托成敗的關(guān)鍵。該制度應(yīng)明確國有資本信托的受托人選任范圍、標準、程序以及結(jié)果公示等問題，并通過綜合考評的方式，確定由誰作為受托方，對委托的國有企業(yè)產(chǎn)(股)權(quán)進行經(jīng)營。(3)信托合同登記備案制度。要利用信托財產(chǎn)具有獨立性和有限責任性的特點從而使其具有對抗其他善意第三人的效力，必須采取特定方式

13、予以登記備案進行公示。(4)受托人破產(chǎn)隔離制度，這是有效保護國有資產(chǎn)、防止國有資產(chǎn)流失的重要措施。完整的信托破產(chǎn)隔離應(yīng)該包括信托財產(chǎn)與委托人破產(chǎn)風險的隔離和與受托人破產(chǎn)風險的隔離兩個方面。(5)檢查監(jiān)督制度。一方面應(yīng)進一步完善資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)登記、會計監(jiān)督、審計監(jiān)督以及稅務(wù)監(jiān)督等相應(yīng)的檢查監(jiān)督制度。另一方面，為加強對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，真實反映國有資本運營狀況，還應(yīng)對國有資本保值增值結(jié)果加以確認。 其次，提出應(yīng)從三個方面全面建

14、構(gòu)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營中的責任追究制度，強化授權(quán)經(jīng)營的過程化監(jiān)管。這三個方面是：(1)在國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)之間嚴格履行信托合同。(2)對經(jīng)過授權(quán)的國有資產(chǎn)運營機構(gòu)區(qū)分不同情況追究相關(guān)責任人員的責任。(3)強化國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營過程中的民事責任。通過建立私法契約關(guān)系，加強法律責任制度的規(guī)定以約束相關(guān)的經(jīng)營者，具體落實國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的各項目標，真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值、增值。 最后，從立法方面，建議制定專門法律，修訂并完善