政府決策與政策評(píng)估示意圖-南一書局

1、第2課 政府決策與政策評(píng)估,壹、公共政策貳、政府決策的過程參、政策評(píng)估肆、公私協(xié)力關(guān)係,,政府決策與政策評(píng)估示意圖,壹、公共政策,(一)公共政策的意義　　「公共政策」是指政府機(jī)關(guān)為了解決某項(xiàng)公共問題，或滿足某項(xiàng)公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關(guān)活動(dòng)，包括形諸法律、行政命令、行政規(guī)章、施政計(jì)畫、行政服務(wù)等的活動(dòng)。,一、民意與公共政策,(二)民意對(duì)公共政策的影響,1.決策前　※民眾可以針對(duì)某項(xiàng)公共問題，利用各種管道及

2、機(jī)會(huì)發(fā)表意見，以引起政府注意；也可以進(jìn)行民意的擴(kuò)散。 例如：透過教育、宣傳等方式?！褚獯砘蛘h等可以出面匯集、整合民意，把紛雜的意見匯合成有條理甚至具體可行的意見。,※最後，可透過政黨或利益團(tuán)體的宣傳、鼓吹、集會(huì)、遊行示威等動(dòng)員方式，把民意強(qiáng)烈表達(dá)出去，對(duì)政府形成一種輿論壓力。,2.決策中　※授權(quán)行政人員、民意代表和學(xué)者專家去進(jìn)行討論與規(guī)劃，民眾本身不太適 合再向政府進(jìn)行直接的施壓?！疄榱顺浞肿鹬孛褚猓谶@個(gè)階段

3、也會(huì)適度召開公聽會(huì)、說明會(huì)和各種座談會(huì)等，讓與政策相關(guān)的人士及熱心積極公共事務(wù)的民眾，繼續(xù)表達(dá)其意見，作為政府決策的參考。,3.決策後　 政府決策後，民眾又可以大量地、 直接地表達(dá)其意見。＊支持者多：這項(xiàng)決策才有可能順利執(zhí)行。＊反對(duì)者多：這項(xiàng)決策恐怕不易實(shí)現(xiàn)，而必須再加以調(diào)整、修正，甚 至放棄。,(三)公共政策對(duì)民意的影響,1.實(shí)現(xiàn)民意　 a.美國政府在1960年代通過民權(quán)法案，相 當(dāng)程度回應(yīng)了黑人對(duì)「平等」要

4、求。 b.我國蔣經(jīng)國前總統(tǒng)於1987年宣布解除戒 嚴(yán)，以實(shí)現(xiàn)國人希望「臺(tái)灣民主化、自 由化」的民意。,2.引領(lǐng)民意　a.美國前總統(tǒng)雷根在1980年代提出實(shí)力和平的 主張，認(rèn)為唯有厚植美國實(shí)力，才能逼使蘇 聯(lián)坐下來談判，共謀世界和平，這一主張即 成為當(dāng)時(shí)的主流民意。b.我國李登輝前總統(tǒng)在1990年代提出「兩岸對(duì) 等實(shí)體」、「特殊的國與國關(guān)係」，也引領(lǐng) 了民意，使國人開始了解並肯定「臺(tái)灣主體

5、 性」的堅(jiān)持，在兩岸 關(guān)係中具有極大的重 要性。,3.改造民意　 a.第一次世界大戰(zhàn)初期，美 國的主流民意並不贊成參戰(zhàn)，但當(dāng)?shù)聡б夤粲⒚赖葒诠Ｉ系拇b時(shí)，美國政府基於自身安全與國力發(fā)展的需要，便採取參戰(zhàn)的政策，並透過媒體，發(fā)動(dòng)「參戰(zhàn)」的輿論，終於促使美國民意轉(zhuǎn)而支持參戰(zhàn)。,b.我國地方政府在決定興建焚化爐 時(shí)，也曾遭受很多民眾的反對(duì)，但由於政府不斷地進(jìn)行溝通和說服使得許多民眾逐漸傾向接受這項(xiàng)建設(shè)方案。,北投焚化爐,

6、二、公共政策所反映的價(jià)值選擇,(一)菁英理論的觀點(diǎn)　　　 政治菁英分子對(duì)於公共事務(wù)的資訊，比較能夠掌握，對(duì)於公共政策利弊優(yōu)劣，也比一般民眾明瞭，因此藉由他們的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)來制定公共政策，反而比較能照顧到社會(huì)大眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。只要他們?cè)谥贫ü舱邥r(shí)，也能尊重民意、謹(jǐn)記民眾的期望，對(duì)於民眾的需求也能給予適度的回應(yīng)就可以了。,◎缺點(diǎn)： 過度依賴政治菁英的決策，將難以保證 這些菁英不會(huì)「以客觀中立之名，行專

7、 制獨(dú)裁之實(shí)」。更重要的是，這無異是 放棄了公民參與公共事務(wù)的機(jī) 會(huì)與權(quán)利，也等於否定了民主 政治的理想。,(二)多元論的觀點(diǎn),多元論認(rèn)為公共政策是由社會(huì)上各種利益團(tuán)體和政黨等，經(jīng)過溝通妥協(xié)、討價(jià)還價(jià)後所得到的結(jié)果。這是以民主溝通、協(xié)商方式尋求社會(huì)共識(shí)的有效方法，也可以相當(dāng)程度的反映出多數(shù)民眾的需求與價(jià)值。,◎缺點(diǎn)： 只有那些規(guī)模龐大、領(lǐng)導(dǎo)人具有權(quán)力、內(nèi)聚力強(qiáng)、擁有社會(huì)資源以及與政治權(quán)力核心接近的

8、團(tuán)體，才有這樣的機(jī)會(huì)與能力。因此，它很可能只是反映了某些需求或價(jià)值，對(duì)於社會(huì)上的弱勢(shì)團(tuán)體，乃至一般社會(huì)大眾，恐怕還是無法受到應(yīng)有的重視與照顧。,(三)公民參與的觀點(diǎn),認(rèn)為公共政策的制定，仍應(yīng)回到民主政治的本質(zhì)上來討論。民主政府既然是由多數(shù)選民所付託而組成，它的公共政策就應(yīng)該讓多數(shù)的公民參與討論及決定。,◎公民參與的方式：可以透過選舉、民 意調(diào)查、公聽會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、說明會(huì)的 方式，乃至讀者投書、電子郵件、叩 應(yīng)節(jié)目、網(wǎng)路連

9、署等方式，來表達(dá)多 數(shù)民眾的意見。,◎缺點(diǎn)： 要尋求大多數(shù)民眾的共同價(jià)值，並不容易。因此，現(xiàn)代公民必須學(xué)習(xí)如何蒐集、了解和運(yùn)用各種與公共政策有關(guān)的資訊，並培養(yǎng)尊重不同意見的態(tài)度，以及善於溝通妥協(xié)的能力，才能逐漸實(shí)踐公民參與公共決策的理想。,貳、政府決策的過程,民主政府的公共決策過程，一般可以分為：?jiǎn)栴}形成、政策規(guī)劃、政策合法化和政策執(zhí)行等四個(gè)階段。,一、政策問題的形成,什麼是「公共問題」？,如果社會(huì)上有相當(dāng)多的人，

10、在公共生活中感到他們的共同需求不能獲得滿足，利益遭到傷害，或期望受到挫折，經(jīng)過彼此的討論協(xié)商後，而要求政府以公權(quán)力介入，協(xié)助他們解決問題時(shí)，公共問題便「發(fā)生」了。,1.政府所採取的是消極的不作為：這項(xiàng)公共問題不會(huì)進(jìn)入政府的決策過程。2.政府採取積極「接納」的態(tài)度：政府認(rèn)為這是「重大的、急迫的公共問題」 ，而且「有必要加以處理」，這一公共問題也就被政府「認(rèn)定」是一項(xiàng)必須用政策加以解決的問題，而稱為「政策問題」，此一階段稱為公共問題的

11、「形成」。,二、政策規(guī)劃,所謂「政策規(guī)劃」，是指政府為有效解決政策問題，必須採取科學(xué)方法，廣泛蒐集資料，設(shè)計(jì)一套作業(yè)程序，以設(shè)計(jì)並選出未來行動(dòng)方案的動(dòng)態(tài)過程。,政策規(guī)劃的模式,(一)漸進(jìn)決策模式　　　 政府做決策時(shí)，經(jīng)常從現(xiàn)有的政策措施中加以修正調(diào)整，即成為新的政策?！騼?yōu)點(diǎn)： 花費(fèi)成本較少，改變幅度不大，較易為社會(huì)大眾所接受，且又較易測(cè)知實(shí)施之後果，故有許多政策規(guī)劃者樂於引用。,◎缺點(diǎn)： 偏於保守，如面對(duì)社會(huì)變遷或重

12、大事故，則難以因應(yīng)。萬一面臨新的政策問題，根本無「現(xiàn)有政策」可資參考，如SARS疫情肆虐臺(tái)灣時(shí)，政府即無法從事所謂的漸進(jìn)調(diào)整。,(二)理性廣博決策模式,此一模式強(qiáng)調(diào)，政策規(guī)劃者在面對(duì)政策問題時(shí)，應(yīng)廣泛蒐集各種相關(guān)資料，並設(shè)定政策目標(biāo)，找出能夠達(dá)成政策目標(biāo)的各種政策方案。然後再一一計(jì)算各方案的成本效益，最後選擇一項(xiàng)成本最低、效益最高的政策方案。,◎缺點(diǎn)：1.政策規(guī)劃者難以蒐集所有相關(guān)資 訊，即使能夠蒐尋到相當(dāng)?shù)馁Y訊，也不一

13、定有能力判讀其中的因果關(guān)係，或理性分析每一項(xiàng)政策方案的成本效益。,2. 政策規(guī)劃者可能會(huì)因?yàn)閾?dān)心「完全 重新規(guī)劃」所帶來的成本和風(fēng)險(xiǎn)， 而不敢做出明確的抉擇。,(三)倫理選擇決策模式,主張政策規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)「分配的正義」，以達(dá)成社會(huì)的公平正義。它認(rèn)為政策規(guī)劃者應(yīng)探討政策目標(biāo)的是非對(duì)錯(cuò)，政策方案應(yīng)讓社會(huì)上的資源或利益，能依各個(gè)人的需求和努力來進(jìn)行分配。如果要對(duì)社會(huì)上的各種人進(jìn)行差別待遇，則應(yīng)讓弱勢(shì)的人獲得最大的利益，

14、這樣才能達(dá)成公平正義的理想。,◎倫理選擇決策模式的難度： 「社會(huì)倫理」或「社會(huì)價(jià)值」不一定 容易判斷，而且如何實(shí)現(xiàn)此一價(jià)值，也不見得能立即找到可行的實(shí)施方案。例如：對(duì)於環(huán)保政策的堅(jiān)持，就可能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策相衝突，二者之價(jià)值應(yīng)如何調(diào)和，往往難以拿捏得宜。,主要的政策規(guī)劃者當(dāng)然是政府的各級(jí)行政人員，包括政務(wù)官和事務(wù)官。 但在政策規(guī)劃的過程中，行政人員也經(jīng)常需要仰賴機(jī)關(guān)以外的支援，包括民意代表的意見反應(yīng)，利益團(tuán)體的

15、陳請(qǐng)請(qǐng)願(yuàn)和民間研究機(jī)構(gòu)的研究結(jié)果等。,政策規(guī)劃的參與者,三、政策合法化,是指政府部門規(guī)劃好政策方案後，將方案提請(qǐng)有權(quán)核準(zhǔn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人加以批準(zhǔn)，使其具備合法性的過程。 有權(quán)核準(zhǔn)的單位或個(gè)人：行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)以及立法機(jī)關(guān)等。,◎政策「合法化」的過程： 行政機(jī)關(guān)將一項(xiàng)公共政策以法案的形 式，送到立法機(jī)關(guān)後，立法機(jī)關(guān)必須 以三讀會(huì)的過程，詳細(xì)審查這項(xiàng)法 案，必要時(shí)得要求行政機(jī)關(guān)到席說

16、明 並備詢。迨三讀通過後，還必須送請(qǐng) 國家元首公布，該項(xiàng)政策才能取得合 法性，而行政機(jī)關(guān)即可據(jù)以執(zhí)行。,◎有些政策方案可能不須立法通過， 只要有權(quán)核準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)核 定，即可執(zhí)行。這就是「行政命 令」型的政策措施。,四、政策執(zhí)行,是指政策方案在經(jīng)過合法化後，政府開始擬訂施行細(xì)則，確定專責(zé)機(jī)關(guān)，配置必要的人力、物力，並以適當(dāng)?shù)墓芾矸椒?，採取必要的行?dòng)，克服政策阻力，使政策方案

17、得以付諸實(shí)施的過程。,政策執(zhí)行的籌碼,1.法令依據(jù) 2.經(jīng)費(fèi)預(yù)算 3.足夠而且有效率的人員 4.必要的知識(shí)和技術(shù) 5.發(fā)照、檢查、徵稅、指示、制裁和警告等 權(quán)力 6.溝通、討論、教育、宣導(dǎo)、回饋、交換、 補(bǔ)償?shù)却胧?「政策順服」的意義,是指政策執(zhí)行機(jī)關(guān)透過某種積極性的作為，使民眾願(yuàn)意正向地接受、配合政策的執(zhí)行，以順利達(dá)成政策目標(biāo)。,政策執(zhí)行的參與者,行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、民間團(tuán)體和利害關(guān)係人等，都

18、可能是政策執(zhí)行的參與者。,參、政策評(píng)估,我國經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾經(jīng)警告：「政策的錯(cuò)誤，比貪汙更可怕」，就是這個(gè)道理。因此，對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估，也可算是政策過程的一部分。,一、政策評(píng)估的意義、種類,(一)政策評(píng)估的意義　　政策評(píng)估是指利用科學(xué)的方法，有系統(tǒng)地蒐集政策相關(guān)資訊，並以客觀的指標(biāo)，分析、評(píng)價(jià)政策規(guī)劃過程、政策方案內(nèi)容及政策執(zhí)行結(jié)果等的一系列活動(dòng)。 它的主要目的，是在診斷政策方案利弊得失，提出修正或替代方案，以確保實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。,(二

19、)政策評(píng)估的種類,◎預(yù)評(píng)估：在政策方案規(guī)劃時(shí)，即針對(duì)方 案內(nèi)容進(jìn)行分析、檢討，以適時(shí)修正其 內(nèi)容。◎過程評(píng)估：在政策方案執(zhí)行告一段落 後，對(duì)整個(gè)政策過程進(jìn)行逐項(xiàng)的評(píng)估， 以找出每個(gè)階段可能的疏誤，以便加以 檢討改進(jìn)。◎結(jié)果評(píng)估：對(duì)政策方案的產(chǎn)出和影響 加以評(píng)估。,二、政策影響評(píng)估,政策影響評(píng)估是當(dāng)政策執(zhí)行以後，對(duì)於政策相關(guān)人士究竟產(chǎn)出何種影響？它是一項(xiàng)很重要的政策評(píng)估。 政策影響評(píng)估是評(píng)估它

20、對(duì)政策相關(guān)人士以及其他個(gè)人或團(tuán)體的影響，甚至評(píng)估它對(duì)當(dāng)前及未來整體環(huán)境的影響。,◎政策影響評(píng)估至少可從下列三方面加 以觀察：(一)政策相關(guān)人士與非政策相關(guān)人士(二)短期與長(zhǎng)期的影響(三)實(shí)體性與象徵性的影響,三、政策評(píng)估的反饋機(jī)能,是指針對(duì)一項(xiàng)公共政策加以評(píng)估後，如認(rèn)為該項(xiàng)政策的任何一個(gè)環(huán)節(jié)有問題，則必須加以調(diào)整修正，甚至重新釐清問題、重新進(jìn)行政策規(guī)劃、合法化與執(zhí)行等，使該項(xiàng)政策進(jìn)行不斷地循環(huán)與改進(jìn)。,肆、公私協(xié)力關(guān)係,一、公

21、私協(xié)力的意義 「公私協(xié)力」是指政府邀請(qǐng)民間團(tuán)體，基於公民參與公共事務(wù)和共同承擔(dān)公共責(zé)任的理念，與政府部門共同從事公共建設(shè)和公共事務(wù)的執(zhí)行等工作，以促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。,公私協(xié)力的功用,一、善用民間龐大資源，減輕政府財(cái)力負(fù)擔(dān)二、有效使用公有財(cái)產(chǎn)，增加政府經(jīng)營收益三、運(yùn)用企業(yè)經(jīng)營技巧，提升公共服務(wù)效率四、擴(kuò)大公民社會(huì)參與，創(chuàng)造政府民間雙贏,二、公共服務(wù)的外包,下列兩種是最常見的模式：(一)委外經(jīng)營模式　

22、　委外經(jīng)營是指政府與民間簽訂契約關(guān)係，由政府提供經(jīng)費(fèi)及相關(guān)的協(xié)助，由民間組織提供人力、技術(shù)、經(jīng)營策略等，以共同從事公共服務(wù)。政府雖然將事業(yè)的經(jīng)營權(quán)提供給民間業(yè)者，但仍保有所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)。,委外經(jīng)營可分為下列兩種方式：1.整體機(jī)構(gòu)或事業(yè)的委外：a.公辦民營：政府將原有或新建的公共建物 或設(shè)施提供民間團(tuán)體從事經(jīng)營，而民間團(tuán) 體則因享有免費(fèi)之場(chǎng)地、 設(shè)施，而可提供更好的 公共服務(wù)。 例如：臺(tái)北市立萬芳醫(yī)學(xué)

23、 中心。,b.公民合營： 如屏東縣車城鄉(xiāng)的國立海洋生物館，從2006年起將水族部門委由海景世界企業(yè)股份有限公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，而有關(guān)研究、教育和推廣等部門，則仍由海生館自己負(fù)責(zé)。這是公私合營、分工合作的案例。,2.部分業(yè)務(wù)項(xiàng)目的委外,政府基於人事精簡(jiǎn)、機(jī)關(guān)縮編和提高效率等考量，而將一部分行政業(yè)務(wù)或公權(quán)力委由民間團(tuán)體執(zhí)行。 例如：垃圾清運(yùn)、違建拆除、景觀綠化美化、車輛代檢、停車場(chǎng)收費(fèi)、違規(guī)車輛拖吊等

24、。,(二)特約興建營運(yùn)（BOT）模式,是指由政府部門負(fù)責(zé)取得土地「興建」（Build）基礎(chǔ)建設(shè)，然後委由民間的公司或企業(yè)持續(xù)投資相關(guān)設(shè)施，並開始「營運(yùn)」（Operate），由政府保證其在一定期間內(nèi)獨(dú)占經(jīng)營，以回收投資之報(bào)酬，並提供優(yōu)良之公共服務(wù)，待期限屆滿後，則將所有設(shè)備設(shè)施完全「轉(zhuǎn)移」（Transfer）至政府手中。,,,◎BOT的優(yōu)點(diǎn)： 政府不但不必投入大量的建設(shè)成 本，而且可以透過有效率的民間經(jīng) 營方式，提供公共服

25、務(wù)，最後又可 持有這些基礎(chǔ)建設(shè)、相關(guān)設(shè)施及營 運(yùn)經(jīng)驗(yàn)，以繼續(xù)服務(wù)人民，或再發(fā) 包給民間組織經(jīng)營。,◎我國BOT案：1999年臺(tái)灣高鐵案。 臺(tái)灣高鐵案是由政府先行辦理土地徵 收，然後透過公開競(jìng)標(biāo)方式，委託得標(biāo) 的臺(tái)灣高鐵聯(lián)盟進(jìn)行鐵路、橋梁、隧 道、機(jī)電、車輛和交通管理系統(tǒng)等的 「興建」，並特許其獨(dú)占「營運(yùn)權(quán)」三 十五年，最後再將全 部設(shè)備「轉(zhuǎn)移」給政 府。,(一)垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)係 公私部門

26、的互動(dòng)是一種「公部門為上層領(lǐng)導(dǎo)，私部門為下層服從」的關(guān)係，這種關(guān)係一般而言只是單向地要求私部門或人民展現(xiàn)政策順服，而無法激勵(lì)彼此建立休戚與共的雙向關(guān)係。,三、公私部門的合作生產(chǎn)關(guān)係,,◎ 舉例：交通部公路局委託民間汽車 修理業(yè)者辦理汽車定期檢驗(yàn)業(yè)務(wù)。 因事涉公權(quán)力之委託，故公路局與 民間業(yè)者之間，就處於垂直領(lǐng)導(dǎo)的 關(guān)係。,◎ 缺點(diǎn)： 由於民間團(tuán)體受制於政府，較難發(fā)揮 其自主性與

27、積極性，甚至?xí)a(chǎn)生推拖 敷衍之情形，所以比較不易發(fā)揮良好 之協(xié)力效果。不過，在比較民主的社 會(huì)中，只要政府能適度授權(quán)、合理監(jiān) 督，也可以改善垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)係。,(二)水平夥伴關(guān)係,此種關(guān)係公私協(xié)力為相互依賴、相互支援的互動(dòng)形式，也即「公部門主導(dǎo)但不是指揮，私部門配合但不是服從」的模式。,公、私部門更進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為「協(xié)調(diào)、 合夥、合作」的夥伴關(guān)係，以共同分擔(dān)責(zé)任和共創(chuàng)利益。也即雙方已發(fā)展為平

28、等的夥伴關(guān)係，彼此在合作時(shí)是以相互了解、相互信任、相互尊重、相互學(xué)習(xí)的精神，來共同尋求公共服務(wù)的最大化。舉例：臺(tái)北萬芳醫(yī)學(xué)中心的公辦民營、屏東海洋生物館的公民合營等。,◎優(yōu)點(diǎn)： 激發(fā)民間團(tuán)體的積極性與創(chuàng)造力， 並以最大的彈性與效率來彌補(bǔ)政府 的局限，政府則可節(jié)省不少人力、 物力和時(shí)間，而把精力集中在施政 大方向的研擬以及政策執(zhí)行的監(jiān)督 等方向，使公、私部門能共同提供 更多、更高品