環(huán)境立法政策化探析

1、<p><b>　　環(huán)境立法政策化探析</b></p><p>　　[摘 要]《循環(huán)經(jīng)濟促進法》自制定實施后，其實施效果一直并不理想，引發(fā)對該法規(guī)定過于抽象、可操作性差的批評。這種法律規(guī)范的模糊性、原則性特征，源于法律的最初制定過程。正是在立法制定中不加轉(zhuǎn)化地容納了過多的政策或政治性因素，混淆了法律文件與政策性文件的在性質(zhì)及功能上的區(qū)別，導(dǎo)致喪失法律規(guī)范仰賴的確定性和可操作性的后果

2、，呈現(xiàn)出“法律政策化”的現(xiàn)象。為避免法律制定后難以實施的困境，應(yīng)當對法律政策化予以反思，重視立法過程中的法律專業(yè)化、技術(shù)化，祛除立法中過多的政策性或行政性干擾，或?qū)φ哌M行規(guī)范性轉(zhuǎn)化，即政策法律化。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]循環(huán)經(jīng)濟促進法；法實效性；法律政策化 </p><p>　　我國于2008年制定頒布《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，并于次年正式實施。[1]然而，2012年6月我國長江中下

3、游南京、武漢等廣大地區(qū)，仍因焚燒農(nóng)作物秸稈出現(xiàn)大范圍嚴重大氣污染，造成惡劣影響。[2]這次事件反映出我國循環(huán)經(jīng)濟廢物再利用的不足，對《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的實施效果提出了嚴肅的考問。 </p><p>　　本文擬從我國的循環(huán)經(jīng)濟制度的實施效果著手，探討《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的立法政策化及深層機理，為完善《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和以后的相關(guān)立法，提供些微助益。 </p><p>　　一、循環(huán)經(jīng)濟立法的實效

4、性 </p><p>　　循環(huán)經(jīng)濟的理念和制度起于歐美。我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》制定后，雖取得了一些成果，但仍存在許多實施方面的問題。 </p><p>　　首先，在“3R”原則的實施方面仍不理想。以礦產(chǎn)資源利用率為例，“我國礦產(chǎn)資源總回收率和共伴生礦產(chǎn)資源綜合利用率分別為30%和35%左右，比國外先進水平低二十個百分點。大中型礦山中，幾乎沒有開展綜合利用的礦山占43%”。[3]建筑廢物循環(huán)

5、再利用方面，因于近年來不斷迅速增加的城鎮(zhèn)化建設(shè)開發(fā)活動和“政策落后”，目前我國建筑廢物年產(chǎn)量在11億噸左右，并呈現(xiàn)逐年遞增趨勢；此外，雖然目前我國建筑垃圾利用率理論上“可達95%以上”，但實際卻不足5%。[4] </p><p>　　其次，雖有一些成效，但并不能證明與《循環(huán)經(jīng)濟促進法》制定實施的直接因果性。據(jù)2010年一項對浙江省開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）的統(tǒng)計，該省工業(yè)園區(qū)“節(jié)能降耗效果明顯”，如工業(yè)總產(chǎn)值在3000萬

6、元以上企業(yè)的萬元GDP能耗同比下降10.9%，萬元GDP電耗同比下降7.9%，萬元GDP用水同比下降14.0%，單位GDP二氧化硫排放量同比下降38.2%，單位GDP化學(xué)需氧量排放量同比下降33.3%，等等。[5]不能認為所有在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》頒布實施后出現(xiàn)的節(jié)能減排都是該項立法產(chǎn)生的因果效應(yīng)，而應(yīng)根據(jù)具體情境和條件進行對比和確證。從2010年的大經(jīng)濟背景看，浙江在節(jié)能減排方面的成績，似乎與美國次貸危機后效應(yīng)以及我國產(chǎn)業(yè)升級換代和區(qū)域

7、間轉(zhuǎn)移等因素的關(guān)聯(lián)更為直接和緊密。 </p><p>　　第三，區(qū)域發(fā)展不均，缺乏普遍拘束機制。我國中西部地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展形勢仍很嚴峻，至2011年，山西長治市，作為國家循環(huán)經(jīng)濟標準化試點市，仍存在諸如“資源利用不充分”、“煤電副產(chǎn)品管理無序浪費較大”、“環(huán)境污染較突出”、傳統(tǒng)高耗能高污染企業(yè)所占比重大等問題。[6]而在山西晉城市，“資源浪費嚴重”的現(xiàn)象也是極為嚴重的。[7]這種循環(huán)經(jīng)濟實施區(qū)域不均的現(xiàn)象，一方面

8、說明循環(huán)經(jīng)濟受地方政策的影響，一方面說明當前并未在全國范圍建立具有法律強制力的循環(huán)經(jīng)濟法律制度。 </p><p>　　第四，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展存在任意和反復(fù)的現(xiàn)象。如江蘇宿遷市曾在2011年第一季度取得了“40家重點耗能企業(yè)（年綜合耗能5000噸標準煤及以上企業(yè)）……萬元產(chǎn)值能耗0.38噸標準煤，同比下降18.2%”的可喜成績。[8]但卻在2012年5月因“節(jié)能進度被亮‘紅燈’”，受到江蘇省決定一段時期內(nèi)“被暫停審批

9、高耗能項目”的處理。這一現(xiàn)象同樣反映出循環(huán)經(jīng)濟的實施很大程度上源于一時一地的“政策”，未能建立普遍強制的法律制度。 </p><p>　　總體來看，我國循環(huán)經(jīng)濟的形勢仍然較為嚴峻，仍不容樂觀，并未如預(yù)期的那樣，隨著《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的制定和實施，有明顯好轉(zhuǎn)。正是如此，2012年3月，十一屆全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、工業(yè)和信息化部原部長才說“節(jié)能減排有好的思路，但沒有很好地落實，一年緊一年松，因此要一以貫之。最根本

10、是做到落實”。 </p><p>　　二、循環(huán)經(jīng)濟立法實施困境的原因分析 </p><p>　　前文考察了循環(huán)經(jīng)濟立法后，我國循環(huán)經(jīng)濟實施和發(fā)展的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟立法實施面臨的諸多困境。那么究竟哪些因素導(dǎo)致了這種實施困境，是本文以下要回答的問題。 </p><p>　?。ㄒ唬┝⒎ㄒ?guī)范性缺失 </p><p>　　通過正式立法程序制定的法律，

11、根據(jù)法律本身的性質(zhì)和功能，應(yīng)具有規(guī)范性的效力，即確定力、拘束力和執(zhí)行力。這種法律依其本性應(yīng)當具有的規(guī)范性，確保了法律的可實施性。反言之，立法實施性不足，實質(zhì)就是法律規(guī)范性三種效力的缺失。因此，歸根結(jié)底，立法的實施必然與立法的內(nèi)容和形式有直接關(guān)聯(lián)。據(jù)此，則《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的實施性不佳，定是其在作為立法的方面，喪失了應(yīng)有品性和特征，使其難以發(fā)揮規(guī)范性效力。 </p><p>　　首先，立法內(nèi)容制度存在缺口。普遍認為

12、，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》存在許多難以貫徹落實的阻礙，如法規(guī)銜接配套不足等。[9]事實上，這些阻礙，早在該法訂立之前就有類似觀點提出。[10][11]可見，該法訂立前后，問題基本一致，立法存在明顯缺口。 </p><p>　　其次，立法對象和范圍方面，面向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化立法的色彩突出，對于農(nóng)村及民族地區(qū)關(guān)注不足?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》，主要是面向城鎮(zhèn)化地區(qū)和工業(yè)化單位制定的，對于農(nóng)村的特殊情況和制度環(huán)境考慮得不足，“這部法

13、律在全社會的實施存在著障礙”。[12] </p><p>　　復(fù)次，立法內(nèi)容過于原則化，缺乏操作性。本年“中國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展論壇”“理念到行動――循環(huán)經(jīng)濟中的社會責(zé)任”的主題，側(cè)面暗示了循環(huán)經(jīng)濟立法理念富足但行動缺乏的現(xiàn)狀。[13]2008年循環(huán)經(jīng)濟立法法案審議時，為“粗一點，原則一點”之計，特增加“促進”二字，說明該法“并非是強制性的”這種非強制性即是缺乏操作性的意思。[14] 　?。ǘ┓烧呋?</

14、p><p>　　凡物必有因，原因的背后，更有深層原因。我國制定出的循環(huán)經(jīng)濟立法，混淆了概念，將德日等法域中原本僅適用于企業(yè)生產(chǎn)的制度概念進行泛化，“涵蓋過多不宜由其調(diào)整的社會關(guān)系”。[15]這種泛化和混淆，是有意而為的。一位來自發(fā)改委循環(huán)經(jīng)濟研究中心的專家道出了秘密：“不知道大家……會不會有一點失望的心態(tài)，因為說了半天，好像循環(huán)經(jīng)濟就是垃圾經(jīng)濟?！盵13] </p><p>　　這種泛化混淆“

15、導(dǎo)致中國循環(huán)經(jīng)濟促進法的許多制度安排與循環(huán)不相干，甚至超越了德國、日本把循環(huán)經(jīng)濟法限定于廢棄物領(lǐng)域的做法，這不僅弱化了循環(huán)的制度功能，也不利于法律的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定”。[15]形成“內(nèi)容比較空泛，像政策宣示”，進而導(dǎo)致“可操作性較差”的局面。[13] </p><p>　　對此類因于政策制定者制定公共政策的需要和目標，而干擾或影響法律制定過程，造成立法和法律本身摻雜過多政策因素的現(xiàn)象，本文稱為“法律政策化”。那么，法律

16、與政策到底有何區(qū)分呢？法律政策化之后，為何導(dǎo)致實施困境呢？ </p><p>　　我們首先回答第一個問題，即法律與政策的區(qū)分。法律具有很強普遍性、專業(yè)性、技術(shù)性、規(guī)范性和實踐性，需要經(jīng)過系統(tǒng)專門的研習(xí)和踐行，方可勝任和掌握。此外，法律應(yīng)具確定力、拘束力和執(zhí)行力的規(guī)范性效力，這是法律可實施性基礎(chǔ)和條件。 </p><p>　　政策――或公共政策――之于法律的區(qū)分，在于前者是由政府行政部門為因

17、應(yīng)特定公共問題，尤其集中于經(jīng)濟及社會管理領(lǐng)域，基于某種價值利益取向或目標，制定和實施的。公共政策一般具有較突出的目的性、情境性和時間性――針對特定時期內(nèi)、特定環(huán)境下的特定問題出發(fā)的，如就業(yè)刺激政策、招商引資政策等，這與法律本身的普遍性差異很大。公共政策是在二戰(zhàn)后“社會國”、“規(guī)制國”背景下，因政府職權(quán)和地位不斷加強而大規(guī)模產(chǎn)生，標志著政府可以自主作為和對社會實施控制的領(lǐng)域。因此，可以簡單地將政策視為政府決策或政治決策。政策也可以通過法律

18、規(guī)范進行體現(xiàn)和實施，此時政策主要是強調(diào)內(nèi)容和目的，而法律則側(cè)重于形式和程序。 </p><p>　　我國的公共政策具有許多本土條件。自古以來，我國政府的地位和作用便極為突出，集中表現(xiàn)長期對“政令”治國方式的依賴。所謂政令，主要就是由國家政治決策團體及政府組織機構(gòu)指定和形成的公共政策以及有關(guān)命令，突出反映了國家領(lǐng)導(dǎo)決策團體和政府組織機構(gòu)的意志。 </p><p>　　從理性的形式看，公共政策

19、彰顯的是建構(gòu)理性，即人運用自己的理性能力試圖建構(gòu)規(guī)則體系，以控制社會及自然的企圖。而法律，從其作為規(guī)范性的形式而言，控制性和人為的目的性是較弱的，其主要是為提供規(guī)則體系，以引導(dǎo)、協(xié)調(diào)社會行動，且法律體現(xiàn)更多的地方性文化習(xí)慣和歷史傳統(tǒng)。 </p><p>　　《循環(huán)經(jīng)濟促進法》體現(xiàn)的法律政策化，是導(dǎo)致其實施困境的根本原因。眾所周知，法律雖然具有普遍的規(guī)范性，從其本性、目的和功能來說，是以具體明確的規(guī)則體系為歸依的，

20、應(yīng)當具有規(guī)范性效力和操作性。正是立法者試圖通過一個泛化抽象的循環(huán)經(jīng)濟概念，一勞永逸地解決經(jīng)濟社會中出現(xiàn)和面臨的資源環(huán)境問題，過分注重在政策層面進行設(shè)計，忽視了法律本身的規(guī)范性、技術(shù)性、明晰性的要求，造成了立法目的、任務(wù)的混淆和泛化，出現(xiàn)了前文所揭的立法實施困境。 </p><p>　　總之，法律與政策二者是相互區(qū)分的不同事物。政策不能主導(dǎo)，甚至取代法律，二者在性質(zhì)、功能和價值上，具有很大差異。二者混淆造成法律政策

21、化之后，帶來了難以實施等嚴重后果。因此，為確保社會規(guī)制規(guī)范或計劃的貫徹實施，政策必須與法律進行區(qū)分，切實尊重立法和法律本身的規(guī)律和要求。 </p><p>　　三、政策法律化：必要性及方法路徑 </p><p>　　事實上，由于公共政策的大量出現(xiàn)和越來越重要的作用，政策作為一種重要的立法和法律規(guī)范性的來源，是不可改變的。實踐中，我國常常首先通過制定公共政策，以政策的形式進行試驗，待到經(jīng)驗和

22、條件成熟后，再行制定立法。這種操作也是《立法法》第五十六條的體現(xiàn)。然而，如前文所示，我國由于諸多因素，政策常常干擾或主導(dǎo)法律，造成法律本身的弱化或虛化，出現(xiàn)法律政策化，以致不能有效實施。這就提出一個問題，即如何使政策向法律轉(zhuǎn)化，但同時又不會危及法律本身的特性和功能。 </p><p>　?。ㄒ唬┱叻苫谋匾?</p><p>　　循環(huán)經(jīng)濟“從一開始就受到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視”。

23、[1]這反映了循環(huán)經(jīng)濟立法一直受到政治或政策性的主導(dǎo)和推動。循環(huán)經(jīng)濟的概念也同樣受到政治話語或政策話語的影響。法律話語，則地位不是那么突出。這正是《循環(huán)經(jīng)濟促進法》被普遍認為政策色彩濃厚的原因。 </p><p>　　但是，政治或政策性的循環(huán)經(jīng)濟的話語，主要起到了政治動員和感召效應(yīng)，而非是法律話語所著力強調(diào)的規(guī)范性效力和可操作性要求。因此為了能夠具有規(guī)范效力，獲得實施，應(yīng)當使政策話語“轉(zhuǎn)化為具體的法律制度，或者說

24、選擇怎樣的方法和路徑來實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟立法的觀念，也是一個十分重要的問題”。[16] </p><p>　　但可惜的是，在循環(huán)經(jīng)濟立法中，滿足于對循環(huán)經(jīng)濟在政治經(jīng)濟意義上的論證，忽視了從公共政策向法律進行轉(zhuǎn)化的需要。 </p><p>　　實踐中《循環(huán)經(jīng)濟促進法》之所以得不到良好實施的一個因素是該項立法無法與包括《清潔生產(chǎn)法》等既有法律體系進行銜接、配合。這種現(xiàn)象反映出在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》設(shè)計

25、和制定過程中，過分注重一項立法的價值和目標，忽視了立法和法律作為規(guī)范性系統(tǒng)的意義。立法和法律不單是特定價值和目標的宣示和實現(xiàn)，更是一個規(guī)范性的系統(tǒng)，具有體系結(jié)構(gòu)的意義。因此，不能以各自獨立的政策的視角看待法律，而應(yīng)注意到法律規(guī)范的體系性。如果說政策是面向問題和目標的，那么法律就是面向規(guī)則和體系。這就需要由法律專家運用法律術(shù)語和專門技術(shù)進行提煉和設(shè)計，并使之能夠在整個法律體系中相互熔融，不發(fā)生競合沖突。 </p><p

26、>　?。ǘ┱叻苫穆窂?</p><p>　　公共政策如要轉(zhuǎn)化為法律，就需要在方案及制定的中間環(huán)節(jié)，對公共政策方案進行法律概念、語言的翻譯和轉(zhuǎn)換，并在既有的法律體系內(nèi)進行再調(diào)整，以便能夠與既有法律體系完全協(xié)調(diào)、融洽。這種朝向法律的翻譯和轉(zhuǎn)化，即為本文所說的政策的法律化過程。具體而言，政策法律化應(yīng)注意以下幾點： 　　首先，應(yīng)注重學(xué)科的專門化及分工。在公共政策主要是自然科學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、公共管理學(xué)為主；而在

27、進入正式的立法程序后，則應(yīng)圍繞法學(xué)為中心，兼顧、吸收及轉(zhuǎn)化其他學(xué)科的各種因素，此即從政策等話語向法律話語轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)不同學(xué)科知識間的分工與協(xié)作。 </p><p>　　其次，重視立法的準備和法律論證。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的實施困境，正是源于其在立法過程中的準備不足及法律論證不夠充分。這項立法，相較于《物權(quán)法》等立法活動，顯得過于簡單、倉促。 </p><p>　　第三，轉(zhuǎn)變政府導(dǎo)控立法的思維和

28、實踐。僅存在于文本之中、宣導(dǎo)意義大于可實施性的政策性立法，實質(zhì)上混淆了法律與政策、法律文件與政府紅頭文件的區(qū)別。本來可以通過政策性政府文件做的事，被以法律的形式呈現(xiàn)出來，這勢必造成法律本身的不協(xié)調(diào)、不可操作，從而危及法律的權(quán)威性本身。然而現(xiàn)實中由于立法被政府及其各個職能部門主導(dǎo)，環(huán)境立法很大程度上是行政性立法。對行政機關(guān)而言，不論行政立法還是政策文件，皆為實現(xiàn)其行政管理職能的手段和工具，從而容易將法律與政策混同，造成法律政策化。因此，我

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