關(guān)于行政信賴保護(hù)原則司法適用的障礙與路徑

1、<p>　　關(guān)于行政信賴保護(hù)原則司法適用的障礙與路徑</p><p>　　論文摘要：適用行政信賴保護(hù)原則對行政行為進(jìn)行司法審查，已為德國、日本和我國臺灣地區(qū)所廣泛采用。目前，該原則在我國的司法實(shí)踐面臨著一些障礙，基于全面規(guī)制行政權(quán)、樹立公眾對法律的普遍信仰以及營造誠信政府的必要性，筆者就信賴保護(hù)原則司法適用的路徑進(jìn)行了探索。 </p><p>　　論文關(guān)鍵詞：信賴保護(hù)；司法適用

2、；障礙；路徑 </p><p>　　信賴保護(hù)原則又稱合理信賴保護(hù)原則或保護(hù)合理期待原則，近年來，行政法學(xué)界開始重視信賴保護(hù)原則在行政法上的重要地位，或?qū)⑵渥鳛橐豁?xiàng)基本法律原則加以提倡，或?qū)⑵湟暈椤胺浅Ｓ袃r值”的行政法原則。也有學(xué)者將信賴保護(hù)原則作為公法的基本原則之一。作為我國行政法理論與制度中的基本原則之一，在行政訴訟過程中使用該原則是實(shí)現(xiàn)其價值和作用的最主要方式，對于我們當(dāng)今的依法治國、依法行政建設(shè)有著非常重

3、要現(xiàn)實(shí)意義。 </p><p>　　一、行政信賴保護(hù)原則司法適用的必要性 </p><p>　　（一）實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的全面規(guī)制的客觀需要 </p><p>　　目前，在我國司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督范圍是非常狹窄的。有權(quán)利必須有救濟(jì)，權(quán)利才有保障，但是依據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，法院只受理行政相對人對具體行政行為提起的訴訟，而對于對抽象行政行為、行政指導(dǎo)、行政承諾等

4、行政行為提起的案件卻不予受理。 </p><p>　　在依法行政總原則的支配下，行政主體應(yīng)當(dāng)保護(hù)行政相對人對行政行為的信賴?yán)?，倘若因?yàn)樾姓黧w的行為使行政相對人的信賴?yán)媸軗p，行政相對人可以依據(jù)信賴保護(hù)原則請求司法救濟(jì)。因此，在信賴保護(hù)原則的指導(dǎo)下，所有的行政行為都應(yīng)當(dāng)在司法權(quán)的監(jiān)控之下，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的全面規(guī)制。 </p><p>　?。ǘ淞⒐妼Ψ善毡樾叛龅谋厝灰?

5、</p><p>　　美國著名的法學(xué)家哈羅德&#8226;丁&#8226;伯爾曼所著的《法律與宗教》中寫到：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。不僅包含有人的理性和意志，而且還包含著人的情感，人的直覺和獻(xiàn)身，以及人的信仰。”這句話深刻闡釋了法治的理念必須把信仰視為法治的精神底蘊(yùn)。改革開放30多年來，我們雖然在法制建設(shè)、法治觀念等方面取得了巨大的進(jìn)步，但存在的問題還是顯而易見的。如快速推進(jìn)的立法運(yùn)動

6、，導(dǎo)致一些法律、尤其是低層次的行政規(guī)范性文件具有較大的不穩(wěn)定性，朝令夕改、甚至出爾反爾。信賴保護(hù)原則保護(hù)相對人信賴?yán)娴幕厩疤峋褪瞧鋵Ψ傻男叛觥杀仨毮軌蚪o人們帶來真實(shí)意義上的公平與正義。如果法律的適用無法實(shí)現(xiàn)其可預(yù)測性，無法實(shí)現(xiàn)公平正義，那么勢必會嚴(yán)重?fù)p害了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，也失去了人們對法律的信任。在建設(shè)社會主義政治文明，實(shí)現(xiàn)依法治國的當(dāng)今，必須在全民中樹立堅(jiān)實(shí)的法律信仰。 </p><p>　?。?/p>

7、三）營造誠信政府的現(xiàn)實(shí)呼喚 </p><p>　　目前，在行政實(shí)踐中，政府信用缺失的現(xiàn)象嚴(yán)重。政府信用缺失的事件經(jīng)常見諸新聞媒體，“可以說，行政法上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是專門針對政府守信問題的，是防止政府失信的有力武器?！毙刨嚤Ｗo(hù)原則側(cè)重于保護(hù)無過錯行政相對人對行政機(jī)關(guān)的信賴，并通過法律救濟(jì)的方式，確保這種合法或合理利益的實(shí)現(xiàn)。就是通過嚴(yán)格要求行政機(jī)關(guān)對其行為負(fù)責(zé)，以此迫使政府誠實(shí)守信。 </p>

8、<p>　　二、行政信賴保護(hù)原則司法適用的障礙 </p><p>　　目前，行政信賴保護(hù)原則在我國司法適用障礙直接導(dǎo)致了該原則在實(shí)踐運(yùn)用存在嚴(yán)重不足，具體障礙體現(xiàn)如下： </p><p>　?。ㄒ唬┓ǖ渲髁x的法律傳統(tǒng) </p><p>　　制定法一直是我國唯一的正式法律淵源，而行政法基本原則和判例卻一直因?yàn)榫佑诜钦綔Y源的地位而不具有法律拘束力，因

9、此，在我國的司法實(shí)踐中，行政法基本原則一般并不作為行政審判的法律依據(jù)被適用。受此影響，在我國法理學(xué)界，多數(shù)的行政法學(xué)者也認(rèn)為我國的行政法淵源一般只限于成文法。因此倘若適用信賴保護(hù)原則判案極有可能會受到“沒有法律依據(jù)”的指責(zé)。這樣信賴保護(hù)原則處于一種尷尬的境地，一方面不斷有人研究它，一方面卻沒人敢適用它。 </p><p>　?。ǘ┬姓?quán)過于強(qiáng)勢 </p><p>　　由于社會的發(fā)展趨

10、于復(fù)雜，國家管理事務(wù)的日益增加和繁雜，行政權(quán)早已不限于行政領(lǐng)域。在當(dāng)前國家機(jī)關(guān)組織體系中，行政機(jī)關(guān)實(shí)際上成為了國家的首要主宰者，其不但已經(jīng)迫使立法機(jī)構(gòu)將其部分立法權(quán)“授予”（委托給）自己，而且也滲透到了司法領(lǐng)域，以致法院易受政府的牽制，行政權(quán)強(qiáng)于審判權(quán)。在司法實(shí)踐中，當(dāng)事人的起訴符合行政訴訟規(guī)定的受理?xiàng)l件，法院也不一定就立案受理。因?yàn)榉ㄔ嚎紤]到與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，常常在事先通知行政機(jī)關(guān)后才予以立案。對一些地方黨委、政府關(guān)心的熱點(diǎn)、敏感案件

11、，如房屋拆遷等，當(dāng)事人進(jìn)行行政訴訟更困難重重。 </p><p>　　（三）現(xiàn)行信賴保護(hù)制度設(shè)計(jì)弊端 </p><p>　　首先，行政訴訟受案范圍過窄。《行政訴訟法》第五條規(guī)定：人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。這一規(guī)定意味著不審查行政行為的合理性問題，使得大量的因行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的行政行為而產(chǎn)生的信賴?yán)姹慌懦谌嗣穹ㄔ旱谋Ｗo(hù)范圍，僅有“行政處罰顯失公正”，

12、才可能被變更；《行政訴訟法》第12條第二款規(guī)定：行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，人民法院不予受理，這也意味著對于抽象行政行為引起的爭議是不受理的。抽象行政行為雖然不直接針對具體的行政相對人做出。但是，不特定的公民基于對抽象行政行為有效性、穩(wěn)定性的信賴安排自己的生產(chǎn)、生活，從而產(chǎn)生一定的利益是非常正常的，由于其中確有信賴政府部門的因素，故稱之為信賴?yán)婧敛粸檫^。在實(shí)踐中，一些特別是地方的“紅頭文件”侵犯公

13、民信賴?yán)娴默F(xiàn)象時有發(fā)生。 </p><p>　　三、行政信賴保護(hù)原則司法適用路徑 </p><p>　?。ㄒ唬┬刨嚤Ｗo(hù)原則應(yīng)為行政法的基本原則之一 </p><p>　　隨著法治社會建設(shè)的深入與完善，行政信賴保護(hù)原則的適用范圍將不斷擴(kuò)展，因其對應(yīng)的是現(xiàn)代行政波及的領(lǐng)域與深度的不斷擴(kuò)大與加深，現(xiàn)代行政管理和行政法治的各個階段和各種手段都有可能對公民所擁有的合理

14、的信賴保護(hù)利益產(chǎn)生威脅。它已成為“指導(dǎo)和規(guī)制行政法的立法、執(zhí)法、以及指導(dǎo)、規(guī)制行政行為的實(shí)施和行政爭議處理的基礎(chǔ)性規(guī)范?！北M管在行政許可立法中規(guī)定其為行政許可的基本原則，但作為單行法，并不足以彰顯其重要地位。為充分體現(xiàn)、發(fā)揮信賴保護(hù)原則的重要地位和作用，使其為司法機(jī)關(guān)司法審判提供具體明確依據(jù)，應(yīng)在更高位階的法律中把信賴保護(hù)原則作為行政法的一項(xiàng)基本原則之一加以界定。 </p><p>　　（二）完善司法對行政權(quán)的

15、規(guī)制 </p><p>　　孟德斯鳩把國家權(quán)力明確地區(qū)分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力之間的相互制衡，使之成為保障自由的憲政基礎(chǔ)。政府權(quán)力需要立法授權(quán)，需要司法規(guī)制。要充分發(fā)揮法院對行政權(quán)的監(jiān)督，需要處理好以下問題： </p><p>　　1、改革現(xiàn)行的司法機(jī)關(guān)財(cái)政經(jīng)費(fèi)制度。我國現(xiàn)行的司法機(jī)關(guān)財(cái)政經(jīng)費(fèi)制度，雖然是由權(quán)力機(jī)關(guān)最終確定預(yù)算并審議預(yù)算執(zhí)行的情況，但實(shí)際上是由行政機(jī)關(guān)編制預(yù)

16、算而只是由權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)編制的預(yù)算進(jìn)行審議而已，司法機(jī)關(guān)所需的經(jīng)費(fèi)也需要經(jīng)過相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的審議，這就使司法機(jī)關(guān)受制于行政機(jī)關(guān)，致使司法對行政權(quán)監(jiān)督難于獨(dú)立、公正、有效。建議涉及司法機(jī)關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)問題時，由本機(jī)關(guān)直接向權(quán)力機(jī)關(guān)提出，并由權(quán)力機(jī)關(guān)決定，從而培養(yǎng)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立意識。 </p><p>　　2、加強(qiáng)能動性司法對行政權(quán)的規(guī)制。被動性一直被視為司法的本質(zhì)屬性之一。但隨著我國社會處于轉(zhuǎn)型期、改革的攻堅(jiān)期、

17、矛盾的凸顯期，社會矛盾紛繁復(fù)雜，在某些地方、領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)與相對人關(guān)系相對緊張，特別表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)隨意改變政策、決定；行政機(jī)關(guān)任意撤回授益決定；行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行政策；行政機(jī)關(guān)提供錯誤信息或不履行承諾等，這就要求司法機(jī)關(guān)能動司法，積極發(fā)揮主觀能動性，加大對行政權(quán)的規(guī)制，保障信賴保護(hù)原則的良好適用，進(jìn)而保障相對人信賴?yán)娴膶?shí)現(xiàn)。 </p><p>　?。ㄈ┩晟片F(xiàn)行信賴保護(hù)原則的制度設(shè)計(jì) </p>&

18、lt;p>　　1、拓展行政訴訟的受案范圍 </p><p>　　根據(jù)我國行政訴訟的實(shí)踐，目前，司法審查的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于應(yīng)當(dāng)規(guī)定的行政訴訟的受案范圍，為確保信賴保護(hù)原則的司法適用，行政訴訟的受案范圍應(yīng)進(jìn)一步拓展。其擴(kuò)大的可訴事項(xiàng)主要包括：（1）抽象行政行為；（2）行政計(jì)劃行為；（3）行政指導(dǎo)行為；（4）行政承諾行為；（5）行政合同行為等。 </p><p>　　2、原告資格范圍的應(yīng)擴(kuò)

19、大至行政行為的利害相關(guān)人 </p><p>　　現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定原告資格的須法律上的直接利害關(guān)系，而對于與行政行為有利害關(guān)系的利害相關(guān)人則不具備原告資格，其合法權(quán)益也就無從保護(hù)。例如：經(jīng)證監(jiān)會批準(zhǔn)，上市公司發(fā)行股票，股民購買上市公司的股票，此許可行為明顯是一個授益性行政行為，而股民作利害相關(guān)人也是受益者，因而在撤銷該行政行為時，不僅考慮相對人的利益，也要考慮利害關(guān)系人的信賴?yán)?，而且?dāng)相對人利益不符合信賴

20、保護(hù)條件時，若利害相關(guān)人對此毫不知情的情況下，也可以以信賴?yán)鏋橛梢蟊Ｗo(hù)。所以，與行政行為有利害關(guān)系相關(guān)人也可以成作為原告，直接向法院起訴，從而保護(hù)自己的信賴?yán)妗?</p><p>　　3、司法適用的衡量基準(zhǔn) </p><p>　　這主要是指法院給予信賴保護(hù)原則司法適用時的條件。一般應(yīng)考慮以下三個： </p><p>　?。?）信賴基礎(chǔ)。是指在行政機(jī)關(guān)和相

21、對人（包括其他利害關(guān)系人，以下同）的公法關(guān)系中，相對人的信賴?yán)尜囈源嬖诘目陀^基礎(chǔ)，即行政行為。在這里，“行政行為”，不僅包括作為，也包括不作為；不僅包括合法的行政行為，也包括違法的行政行為；不僅包括具有法律效力的行政行為，也包括不具有法律效力的事實(shí)行為。 </p><p>　?。?）信賴表現(xiàn)。主要指行政相對人根據(jù)法律秩序的安定性，基于相信信賴基礎(chǔ)的穩(wěn)定不變而采取的對自己生活作出安排和對財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分的行為，且與

22、信賴基礎(chǔ)之間存在著因果關(guān)系，倘沒有信賴基礎(chǔ)，信賴表現(xiàn)也就無從談起。 </p><p>　?。?）信賴值得保護(hù)。信賴是否值得保護(hù)其判斷基準(zhǔn)主要是根據(jù)無過錯原則，無過錯原則主要強(qiáng)調(diào)了行政相對人對于違法行政行為沒有過錯。倘若是由于行政相對人自己的過錯，造成違法行政行為的作出，或者明知或重大過失而不知行政行為違法則不能成立信賴保護(hù)。 </p><p>　　4、完善國家賠（補(bǔ)）償責(zé)任體系 &l

23、t;/p><p>　　修改現(xiàn)行的國家賠償法和制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償立法，就賠（補(bǔ)）償原則、構(gòu)成要件、范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及救濟(jì)等作出規(guī)定，更能體現(xiàn)信賴保護(hù)原則的精髓和要求，為信賴保護(hù)原則的司法適用提供應(yīng)有的保障作用。 </p><p>　　5、確立司法聽證制度 </p><p>　　為保障信賴保護(hù)原則的正確適用，避免濫用和適用不當(dāng)引發(fā)社會問題，可考慮在司法實(shí)踐中，采