深圳市實施行政問責制的實踐與思考

1、<p>　　深圳市實施行政問責制的實踐與思考</p><p>　　近幾年來，深圳市委市政府積極適應全市經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，不斷探索政府管理創(chuàng)新的新路子，在健全行政責任體系、大力推行行政問責制方面作了一些積極的探索，取得了較為明顯的成效。但從全國來看，推行行政問責制仍處于探索階段，建立健全這一制度仍有許多工作要做。本文擬不揣淺陋，對完善行政問責制提出一些探索性的路徑，以與各位同仁商榷。 </p&

2、gt;<p>　　一、深圳市建立和推行行政問責制的背景 </p><p>　　深圳市行政問責制是在深圳經濟社會加速轉型、社會主義民主政治建設深入推進、反腐倡廉建設向縱深發(fā)展、行政管理體制改革不斷深化的大背景下，在市委市政府堅強領導下推行和發(fā)展起來的，經歷了初步探索和系統(tǒng)推行兩個階段：2001年12月，市政府頒布了《深圳市行政機關工作人員行政過錯責任追究暫行辦法》，在國內率先開展了行政問責制的探索和實

3、踐，行政問責開始成為一項專門的工作；2005年10月，市委市政府在全市開展“問責治庸”，全面加強執(zhí)行力建設，行政問責制開始在全市系統(tǒng)、全面推行。目前逐步走向規(guī)范化、法制化、系統(tǒng)化和長效化。 </p><p>　?。ㄒ唬┩菩行姓栘熤剖巧钲谑袑χ醒霙Q策部署的具體落實 </p><p>　　隨著社會主義民主與法制的不斷發(fā)展，行政責任問題在國內越來越受到重視。溫家寶總理多次強調：“權力就是責任，

4、有權必須盡責。各級政府及其部門要認真履行各自的職責，違法和不當行使權力，或者行政不作為，都要依法承擔相應的責任?！币敖⒔∪姓栘熤疲岣哒膱?zhí)行力和公信力”、“按照權責一致、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責制度?！?004年國務院頒布的《全國推進依法行政實施綱要》明確規(guī)定：“行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權力與責任的統(tǒng)一，依法做到執(zhí)法有保障、有權必有責、用權受監(jiān)督、

5、違法受追究、侵權要賠償?！?008年2月，黨中央印發(fā)的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確提出，“健全以行政首長為重點的行政問責制度?！痹邳h中央和國務院的要求和部署下，行政問責從中央到地方逐步開展，在重大安全事故、環(huán)境污染等方面失職瀆職或負有重要責任的一批政府官員受到了問責。如非典事件、四川“12?23”井噴特大事故、阜陽劣質嬰兒奶粉事件、松花江水環(huán)境污染事件、三鹿嬰幼兒奶粉事件、山西“9?8”尾礦潰壩特別重大責任事故、河南省登封市新

6、豐二礦“9?21</p><p>　　（二）推行行政問責制是深圳市政府管理適應經濟社會發(fā)展的必然選擇 </p><p>　　深圳作為全國改革開放的先行地區(qū)，市場經濟發(fā)育較早，經濟社會發(fā)展較快，隨之而來的各種問題和矛盾，與全國其他地方相比，也出現(xiàn)得更早、更明顯。經過二十多年的發(fā)展，深圳跨入了一個新的歷史發(fā)展時期，社會形態(tài)由傳統(tǒng)社會向公民社會轉變，體制改革由經濟領域向社會管理領域轉變，政府管理

7、由管制型向服務型轉變，改革處在攻堅期，社會轉型處在深化期，經濟發(fā)展處在關鍵期，社會矛盾處在凸顯期，這對政府管理提出了更高、更新的要求。面對新的形勢和挑戰(zhàn)，深圳市政府管理與經濟社會發(fā)展的需要相比，還存在許多不相適應的地方，主要體現(xiàn)在：政府職責體系還不夠健全、一些公務員的責任意識還不夠強、工作效率和工作質量還不夠高等。這些問題的存在，影響了行政執(zhí)行力和政府公信力，阻礙了政府管理和服務水平的進一步提高。要解決政府管理中存在的這些問題，就必須建

8、立健全政府的責任機制，通過行政問責這一手段，強化對行政責任履行的控制和監(jiān)督。 </p><p>　?。ㄈ┩菩行姓栘熤剖巧钲谑忻裰髡伟l(fā)展的必然要求 </p><p>　　隨著物質文化生活水平的不斷提升，深圳市民的價值觀念、行為方式、生活方式等發(fā)生明顯的變化，社會形態(tài)日漸由傳統(tǒng)社會向公民社會轉變，市民的民主意識、法治意識和維權意識日益增強，對公共產品和政府服務的要求不斷提高，對政府履行職

9、責的情況尤為關注，要求政府對其行為和后果向公眾承擔責任。現(xiàn)代政府不僅要求政府是有限政府、高效政府、服務型政府，而且必須是負責任的政府。我國憲法明確規(guī)定：“國家行政機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督”，這從根本上確立了人民政府必須對人民負責的原則。要建設對人民負責任的政府，就必須有相應的制度安排。深圳市委市政府順應公民社會和民主政治的發(fā)展要求，提出了建設法治政府、服務政府、責任政府、效能政府、廉潔政府的目標，實施行政問責制，則是實

10、現(xiàn)“五個政府”特別是責任政府目標的重要制度保障?！　　　　　　?</p><p>　　（四）推行行政問責制是深圳市反腐倡廉形勢發(fā)展的必然結果 </p><p>　　近年來，深圳市不斷加大懲治和預防腐敗體系建設力度，嚴重違法違紀案件的多發(fā)趨勢得到了遏制，但此消彼漲，目前人民群眾更為關注行政責任缺失的問題。重大責任事故和事件以及過去一些看似小事的行政過錯問題，現(xiàn)在已經越來越成為影響民心、影響黨

11、和政府形象的大問題。2005年以來，深圳市民對行政不作為、亂作為、推諉扯皮等問題的舉報投訴不斷上升，與貪污賄賂、揮霍浪費問題一起成為信訪舉報的三大熱點。2004年，市監(jiān)察局受理的失職瀆職類的舉報只有80件，占信訪總量的4.8%；2005年上升到233件，占19%；2006年達到445件，占21%，與2005年相比上升90.9%，首次超過貪污賄賂類的舉報（330件），成為市民舉報投訴的第一大熱點；2007年，失職瀆職類的舉報繼續(xù)上升，占信

12、訪總量的30.6%。在監(jiān)察機關調查處理的案件中，屬于行政責任問題的占四分之三。信訪舉報是社會的“傳感器”，顯示了反腐敗的形勢變化和趨勢。 </p><p>　　二、深圳市推行行政問責制的主要做法和體會 </p><p>　　深圳市建立和推行行政問責制的基本思路是：明確問責依據、建立工作機制、完善配套措施、嚴格責任追究。這四個方面的工作，相輔相成，不可或缺。只有明確問責依據，才能做到問責有據

13、；只有建立工作機制，問責制度才能有效運行；只有完善配套措施，問責制度才能系統(tǒng)構建；只有嚴格責任追究，問責工作才能取得實效。深圳市的主要做法是： </p><p>　　（一）建立比較完備的行政責任追究制度，為行政問責提供依據 </p><p>　　1、建立行政過錯責任追究制度 </p><p>　　2001年深圳市出臺的行政過錯責任追究辦法，詳細列出了行政審批、行政征

14、收、行政檢查、行政處罰、行政強制、行政復議等方面的63種過錯情形，提出了“責令作出書面檢查”、“通報批評”、“調離工作崗位或停職離崗培訓”等6種追究方式，首次明確對行政過錯問題必須進行問責。2005年和2008年，我們兩次對該《辦法》進行修訂，將適用范圍由行政機關工作人員擴大至行政機關，將過錯情形由原來的63種增加至108種，并引入了訓誡、降職、辭退等多種組織手段，加大責任追究力度?！渡钲谑行姓^錯責任追究辦法》成為深圳市行政問責制度體

15、系中的基礎性規(guī)定。 </p><p>　　2、建立政府部門行政首長問責制度 </p><p>　　制定了《深圳市政府部門行政首長問責暫行辦法》，明確規(guī)定：對于政府部門存在執(zhí)行不力、違規(guī)決策、疏于管理等6類35種情形之一的，將采取誡勉談話、責令整改、書面檢查、公開道歉，直至責令辭職、建議免職等方式，對部門行政首長予以問責。同時，還制定了《深圳市政府部門行政首長財經責任問責暫行辦法》，專門就政

16、府部門行政首長財經責任問題作出規(guī)定，明確市政府所屬各部門有不履行或不正確履行財經職責7種情形之一的，追究行政首長（含主持工作的副職）責任。 </p><p>　　3、建立政府部門責任檢討及失職道歉制度 </p><p>　　制定了《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》，明確規(guī)定：凡是發(fā)生社會管理、社會治安、安全生產、食品衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生、消防安全、交通安全、重大項目、國有資產管理等方面

17、的重大事故或重大責任事件的，負有管理責任的政府部門必須在一個月內就管理制度是否缺失、行政措施是否適當、責任機制是否健全等，向本級人民政府作出說明；政府部門失職，致使國家利益、公共利益或公民、法人及其他組織的合法權益受到嚴重損害或造成不良社會影響的，應當向公眾或權益受害人道歉，并規(guī)定了道歉的有關程序及監(jiān)督保障措施。 </p><p>　　4、建立針對特定行政行為的專項問責制度 </p><p&g

18、t;　　制定了《深圳市實施行政許可責任追究辦法》，明確違法實施行政許可的53種表現(xiàn)形式以及相應的責任追究方式，強化對特定行政行為即行政許可行為的監(jiān)督問責。還制定了《深圳市行政決策責任追究辦法》、《深圳市違反招標投標規(guī)定行政處分辦法》、《深圳市行政審批電子監(jiān)察辦法》、《深圳市行政處分批準權限辦法》等規(guī)定，使行政問責的依據更加完備。 </p><p>　?。ǘ娀姓栘煿ぷ鳈C制，建立覆蓋全市的工作網絡 </

19、p><p>　　1、市委市政府實施堅強領導，各方面給予大力支持 </p><p>　　2005年10月，市委市政府出臺了《關于在全市掀起“責任風暴”實施“治庸計劃”加強執(zhí)行力建設的決定》，明確提出要強化全市干部的責任意識，建立責任體系，加強責任監(jiān)督，嚴格責任追究，推進責任主體明確化、部門責任法定化、崗位責任具體化、責任層級清晰化、責任鏈接無縫化，嚴格執(zhí)行有責必究的“買單制”，對推行行政問責制提

20、出了明確的要求和方向。市政府隨后出臺了《關于健全行政責任體系加強行政執(zhí)行力建設的實施意見》及《深圳市行政過錯責任追究辦法》、《政府部門行政首長問責暫行辦法》、《行政機關工作人員十條禁令》、《實施行政許可責任追究辦法》、《關于推行行政執(zhí)法責任制的意見》和《關于進一步加強督查工作的意見》等配套文件（簡稱“1＋6”文件），確立了推行行政問責制的總體思路和具體措施。市人大常委會專題聽取和審議了市政府推行行政問責制的工作報告，向市政府提出了強化行

21、政問責的一系列意見和建議。市紀委也及時制定了相關意見，嚴格黨紀責任追究，推動行政問責制落實。 </p><p>　　2、監(jiān)察機關統(tǒng)籌主導，當好“排頭兵、主力軍和督戰(zhàn)隊” </p><p>　　深圳市監(jiān)察局是目前全國唯一保持獨立運作的監(jiān)察機關。市委市政府高度重視發(fā)揮行政監(jiān)察職能作用，一直保持市監(jiān)察局單獨設置、獨立運作，在全國率先設立了“效能監(jiān)察室”和“電子監(jiān)察室”，不斷突出和強化監(jiān)察機關在政

22、府內部監(jiān)督體系中的統(tǒng)籌和主導作用，要求各部門各司其職，密切配合，支持和服從監(jiān)察部門的行政監(jiān)察和協(xié)調。在這種有利的機制下，市監(jiān)察局積極發(fā)揮統(tǒng)籌主導作用，在行政問責工作中當好“排頭兵、主力軍和督戰(zhàn)隊”，有力推動了行政問責制的落實。一是建立行政監(jiān)督聯(lián)席會議制度。制定了《深圳市行政監(jiān)督聯(lián)席會議規(guī)則》，建立了由市監(jiān)察局牽頭，人事、財政、審計、法制及政務督查部門參加的行政監(jiān)督聯(lián)席會議制度，加強溝通協(xié)調。二是建立行政監(jiān)督工作情況抄告和行政違法違規(guī)問題

23、移送制度。制定了《行政監(jiān)督工作情況抄告和行政違法違規(guī)問題移送辦法》，明確規(guī)定監(jiān)督部門的監(jiān)督報告和處理決定在上報政府或發(fā)給監(jiān)督對象的同時，應抄送同級監(jiān)察機關；監(jiān)察、財政、人事、審計、法制部門對發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法違規(guī)的問題，除依規(guī)定職權作出處理外，還要及時移送有權作出其他處理的行政監(jiān)督部門作進一步處理；公務員被追究責任的情況要抄送人事部門。制定了《關于審計和財政檢查</p><p>　　3、政府各部門各負其責，發(fā)揮行政問

24、責的主體作用 </p><p>　　各區(qū)、市政府各部門積極健全行政過錯投訴處理機制， 43家市政府直屬單位全部明確了投訴電話和網址，42家單位成立了責任追究機構，32家單位制定了投訴受理和責任追究制度，構建了覆蓋全市的、全方位的問責工作網絡，形成了齊抓共管的工作格局。</p><p>　　（三）健全行政責任體系，整體推進行政問責工作 </p><p>　　經過長期的

25、實踐，深圳市確定了行政責任機制的五個要素，即職責、目標、監(jiān)督、評估、問責，并按照這五個要素初步建立了一套比較完整的行政責任體系。這個體系有兩個顯著特點： </p><p>　　一是形成了從責任設定到責任履行、責任監(jiān)督、責任考核、責任追究的有機整體和完整鏈條。職責、目標、監(jiān)督、評估、問責五要素不是簡單的并列關系，而是具有邏輯上的連續(xù)性、整體性和系統(tǒng)性，構成一個完整的行政責任鏈條。履行政府責任的前提和條件是明確職責劃

26、分。職責清晰后，就要促進行政部門履行職責。實踐證明，實行可考核的目標管理是一個有效的方法，不僅有利于將政府各部門的責任具體化，也有利于解決政府決策層與執(zhí)行層脫節(jié)的問題，提高政府內部的執(zhí)行力。目標確定后，部門將根據所設定的目標去執(zhí)行，政府則對執(zhí)行過程進行監(jiān)督。行政監(jiān)督是對部門執(zhí)行全過程的系統(tǒng)控制，具有防止和糾正行政管理出現(xiàn)失誤與偏差的作用。但行政監(jiān)督主要是過程、程序上的監(jiān)督，并不能保證結果的合理性。因此，有必要對執(zhí)行結果及時進行考核評估。

27、開展政府績效評估，就是以公共責任和公共服務為理念，以群眾需求為導向，以群眾滿意為目標，對政府行政績效進行評估，并及時將評估結果進行反饋和運用，最大限度地提高行政績效，努力實現(xiàn)公共利益的最大化?？己嗽u估后，就要進行責任追究，對失職失責行為作出否定和制裁，保證行政責任的正確履行。 </p><p>　　二是形成了具有反饋控制功能的閉環(huán)系統(tǒng)。上述行政責任鏈條具有目標管理的調校功能和履行職責的倒逼功能，形成了兩個閉環(huán)，一

28、個是從績效評估反饋到責任設定和目標管理的閉環(huán)，促進政府管理目標的合理調整。首先根據管理效率、服務質量和群眾滿意程度等方面情況，對政府部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果的績效進行考核評估。然后根據評估結果，及時對政府職能、部門責任、工作目標進行調校，使職能更加明確、責任更加清晰、目標更加合理，從而提高行政行為的績效。另一個是從責任追究反饋到履行職責的閉環(huán)，促進政府及其部門職責履行到位。通過對失職失責行為的責任追究和履職優(yōu)秀行為的

29、激勵，促進部門和工作人員增強責任心，更好地履行職責。這兩個閉環(huán)都應同時具有正、負反饋的功能，通俗地講，就是獎勤罰懶。 </p><p>　　形象地講，職責設定、目標管理、行政監(jiān)督、績效評估、行政問責是行政責任體系的五個“環(huán)”，環(huán)環(huán)相扣，連成一體，形成了政府管理的完整鏈條和閉環(huán)系統(tǒng)。如果缺少前4個中的任何一環(huán)，行政問責就難以系統(tǒng)、全面推行。因此，深圳市全面健全行政責任體系，著眼于行政管理和行政責任的整體來推行行政問

30、責，防止因工作不配套而影響行政問責制的實施。 </p><p>　　1、從政府職能、部門職能到崗位責任制，層層劃清行政責任 </p><p>　　一是科學界定政府職能。深圳經濟特區(qū)成立以來，以精簡、統(tǒng)一、效能以及決策、執(zhí)行、監(jiān)督暨相互協(xié)調又相互制約為目標，先后進行了七次行政管理體制改革和四輪行政審批制度改革，不斷優(yōu)化政府機構設置，科學合理界定政府職能，理順政府縱向和橫向部門的權責關系，解決

31、政府職能“缺位”、“錯位”和“越位”的問題。 </p><p>　　二是理順政府部門職能分工。積極解決職能交叉、權責分離、多頭多重執(zhí)法、運作不暢等問題，努力實現(xiàn)政府內部責任的明晰化。2006年以來，按照效能優(yōu)先、依法界定、上下基本對應和一件事情以一個部門負責為主的原則，先后對52項交叉重疊、不夠明確的職能事項進行了調整。還出臺了《深圳市人民政府行政執(zhí)法協(xié)調辦法》，在市法制辦設立了法制協(xié)調機構，解決各部門之間的執(zhí)法

32、爭議，進一步提高執(zhí)法效能。 </p><p>　　三是科學劃分市、區(qū)、街道事權。理順政府縱向關系，弱化基層政府的經濟管理職能，強化其社會管理和公共服務職能，實現(xiàn)管理重心下移。推進街道綜合執(zhí)法體制改革，將原屬17個市政府職能部門的21項執(zhí)法事項下放街道集中行使。完善社區(qū)管理體制，推行“居站分設”管理模式，設立社區(qū)工作站，承擔政府部門在社區(qū)的行政事務，社區(qū)居委會回歸自治組織的定位，進一步強化社區(qū)綜合服務功能。 <

33、;/p><p>　　四是健全崗位責任制。探索建立職位說明書制度，職位說明書載明每一職位的名稱、任職條件、工作項目、工作依據、工作權限、工作標準、工作責任等內容，將每一職位的工作任務和責任細化量化，作為公務員錄用、考核、培訓、選拔及獎懲的重要依據。6個區(qū)和35個市政府部門都建立了崗位責任制，有的編制了行政工作標準操作規(guī)程（SOP），有的導入了ISO9001：2000國際質量管理體系。 </p><p

34、>　　2、全面推行目標管理，落實工作責任制 </p><p>　　一是實行層級責任目標管理。每年初，根據市委市政府確定的全年各項重點工作，制定不同層級的目標管理責任書，將每一項工作任務詳細分解到各分管領導、各區(qū)、各部門，再由各區(qū)、各部門具體分解到內設機構及工作人員。監(jiān)察機關和政府督查部門對照責任書的內容，加強檢查督促，確保政府重點工作全面落實。 </p><p>　　二是推行部門責任

35、“白皮書”制度。在16家與市民生活息息相關的政府部門試行了白皮書制度，以“白皮書”的形式，按年度向社會公布部門職責、工作任務、工作目標、進度要求及上一年度工作目標任務的完成情況，接受社會監(jiān)督。白皮書載明的任務及目標，由各部門根據法定職責、上級機關和市政府下達的工作任務提出，經監(jiān)察機關審核、報分管副市長審定后，通過報刊、政府公報、市政府及部門網站等形式向社會公布，完成情況納入政府績效評估范疇。 </p><p>　

36、　三是建立部門主辦責任制。對涉及多個部門的管理事項，實行誰主辦，誰負責，相關部門積極配合，強化工作責任制，減少推諉扯皮。深圳市還規(guī)定，今后凡需要政府領導出面協(xié)調的事項，只協(xié)調一次，只出一個紀要。政府督查部門兩次發(fā)出催辦通知書，仍不能完成工作任務的，移送監(jiān)察機關追究行政責任。 </p><p>　　3、創(chuàng)新行政監(jiān)管模式，強化行政監(jiān)督 </p><p>　　一是拓寬監(jiān)督渠道。在暢通信訪舉報渠道

37、的同時，主動從執(zhí)法監(jiān)察工作、績效審計和經濟責任審計發(fā)現(xiàn)的問題、發(fā)生行政復議和行政訴訟的事件、政務督查工作、突發(fā)性應急事件、群體性事件、重大責任事故以及新聞媒體反映的問題等其他8種渠道，積極主動收集線索，實施問責。2005年以來追究行政責任的問題中，只有13.2％的線索來源于群眾信訪舉報。 </p><p>　　二是運用網絡技術實施全程監(jiān)控。陸續(xù)建設了“深圳市行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”、“深圳市重大投資項目審批電子監(jiān)管

38、系統(tǒng)”、“深圳市政務信息資源共享電子監(jiān)察系統(tǒng)”、 “深圳市政府績效評估系統(tǒng)”，并將四個系統(tǒng)整合為“深圳市行政電子監(jiān)察評價中心”，實現(xiàn)省、市、區(qū)、街道四級聯(lián)網，成為行政指揮中心和政務督查樞紐，在政府管理和行政監(jiān)督中充分發(fā)揮標桿導向、實時監(jiān)控、全程督查、剛性約束和自動問責的作用。 </p><p>　　三是實行全方位的監(jiān)督檢查。市委市政府每出臺一項重大改革，每部署一項重要工作，都要求監(jiān)察機關全程介入，全面督查。監(jiān)察機

39、關每年總的檢查事項均在100項以上，大的檢查項目都在30項以上，一方面全程督查，一方面強力問責，發(fā)揮警示作用、威懾作用和推動作用，保證重大政策措施和工作部署執(zhí)行到位。 </p><p>　　四是主動接受外部監(jiān)督。堅持向人大及其常委會報告工作制度，主動向政協(xié)通報重要工作情況，積極邀請人大代表和政協(xié)委員對政府工作情況進行檢查評議，自覺接受人大的監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。大力實施“陽光工程”，主動公開各類政府工作信息。開辦

40、“民心橋”廣播直播節(jié)目、“廉正直擊”電視專題節(jié)目和定期的“直通車”報紙專欄節(jié)目，由市領導、各區(qū)和政府各部門領導與市民直接溝通對話，了解人民群眾的訴求和呼聲，對于媒體曝光的問題及時進行處理?！懊裥臉颉遍_播四年來，共舉辦256期，市領導和各區(qū)領導參與直播47人次（其中，市領導11位，區(qū)領導23位）、義務參評員參與直播114人次，聽眾反映的問題100%都有反饋，90%得到解決，有10%的問題因涉及各方面原因暫時未能解決的，也都與聽眾及時進行了

41、溝通說明。 </p><p>　　4、建立政府績效評估體系，強化責任考核 </p><p>　　2006年6 月，深圳市成立了市長、常務副市長任領導的政府績效評估委員會，辦公室設在市監(jiān)察局，正式啟動了“深圳市政府績效評估系統(tǒng)”的研發(fā)工作。深圳市政府績效評估以科學發(fā)展觀和正確政績觀為指導，秉持“標桿管理、過程監(jiān)控、結果導向、持續(xù)改進、公眾滿意”的理念，構建“科學合理、公正透明、動態(tài)開放、簡便

42、易行”的績效評估體系。2007年3月，制定了《深圳市政府績效評估指導書（試行）》和《深圳市政府績效評估指標體系（試行）》，從行政業(yè)績、行政效率、執(zhí)行力建設、行政成本四個方面設置20個指標對市政府職能部門進行綜合評估；從經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務四個方面設置36個指標對區(qū)政府進行評估。政府績效評估系統(tǒng)于同月建成并投入試運行，在公安、交通、城管、環(huán)保、食品藥品監(jiān)督等16個政府職能部門及全市6個區(qū)政府進行試點，政府績效評估工作全面

43、啟動。 </p><p>　　5、加大行政懲戒力度，嚴格落實行政責任追究 </p><p>　　推行行政問責制，重在動真格。2005年至2008 年上半年，深圳市共查處行政責任案件250宗，對62個單位和548名個人進行了問責。2005年，查處行政過錯案件32件，追究責任單位3個，追究責任人員73人；2006年，查處行政過錯案件77件，追究責任單位9個，追究責任人員146人；2007年，查

44、處行政過錯案件97件，追究責任單位37個，追究責任人員203人；2008年上半年，查處行政過錯案件44件，追究責任單位13個，追究責任人員126人。上述數(shù)據表明，一方面，深圳市行政問責力度不斷加大，另一方面，行政機關的各項監(jiān)督管理工作仍需不斷改進，行政問責制對于促進政府部門改善行政管理具有重要的作用。 </p><p>　　深圳市行政問責工作取得了初步的效果：一是增強了政府公務員講責任、盡職責的責任意識弘揚了務實

45、進取、積極向上的風氣。二是完善了政府管理和運行機制，建立了科學嚴謹、獎罰分明、操作性強的行政責任體系，強化了行政管理內控機制。三是提高了政府的公信力和執(zhí)行力，一批長期困擾深圳發(fā)展的歷史遺留、老大難問題近年來相繼得到解決，市政府年度目標任務100%完成，行政審批提前辦結率達到99.7%，市民群眾的滿意度不斷提高。 </p><p>　　總結全市行政問責工作，主要有以下幾方面的體會： </p><

46、p>　　一是制度先行，加強法規(guī)制度建設。逐步建立并形成一套比較完備的問責制度體系，使行政問責制在規(guī)范化、法制化、系統(tǒng)化的軌道上運行。 </p><p>　　二是系統(tǒng)推進，完善各項配套措施。按照行政責任機制“五要素”的要求，全面推動政府管理創(chuàng)新，促進執(zhí)行力建設，防止孤立片面。 </p><p>　　三是覆蓋全面，全方位開展問責。問責對象既有公務員也有行政機關，既有行政首長也有一般公務員

47、；問責情形覆蓋了不履行或不正確履行職責的各種行為。 </p><p>　　四是糾建結合，促進政府部門改善管理。在查處行政問責案件的同時，著重從體制、機制、制度方面尋找產生問題的深層次原因，提出意見和建議，促進政府部門改善行政管理。 </p><p>　　五是知行合一，堅持理論與實踐相結合。以監(jiān)察學會為平臺，從國內聘請了一批知名專家學者擔任顧問，每年都召開研討會，以理論研究指導問責工作實踐。

48、 </p><p>　　六是教育為基，強化公務員的責任意識。通過編印發(fā)放“1+6”文件小冊子4萬多本，輔導教育近2萬人，專題培訓近2千人，把學習內化為公務員的自覺行動。 </p><p>　　三、行政問責制有關問題的探討 </p><p>　　行政問責制在我國尚處于起步階段，從深圳及國內其他地區(qū)的探索實踐看，還存在不少問題，這些問題既有理論方面的，實踐方面的，也有認

49、識方面的，亟待研究解決。 </p><p>　　（一）關于行政問責的內涵問題 </p><p>　　對于行政問責的內涵，目前尚沒有明確的定義，各地的理解不一，規(guī)定不一，做法也不一。 </p><p><b>　　1、行政問責主體 </b></p><p>　　國內不少地區(qū)和一些學者認為，問責主體不僅有同體的問責主體，即行

50、政機關的上級領導，而且有異體的問責主體，包括人大、中國共產黨、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、公眾等。而在香港地區(qū)，不同的問責對象有不同的問責主體：對主要官員（僅指3位司長和12位決策局長，不屬于公務員序列）的問責，問責主體是行政長官、立法會和廉政公署；對公務員（僅指負有監(jiān)管和領導責任的上司）的問責，問責主體主要是受委任的獨立委員會或個人、公務員敘用委員會。我們認為，行政問責主體不等同于監(jiān)督主體，是指有權啟動問責或者實施責任追究的機關。

51、在政府系統(tǒng)內部，依照人事管理權限和法律法規(guī)授權，行政問責主體應當包括上級機關、主管機關和監(jiān)察、審計、財政、人事等部門。在政府系統(tǒng)外部，按照我國的干部管理體制，政府及其部門的主要領導是由黨委推薦（提名）、通過人大任命的，因此黨委、人大是當然的問責主體，除此之外，行政問責主體還包括司法機關。而各民主黨派、新聞媒體、公民、法人和其他組織等具有申告權的監(jiān)督主體，只是行政問責的發(fā)起主體。</p><p><b>

52、　　2、行政問責對象 </b></p><p>　　目前，各地的行政問責制一般僅適用于行政系統(tǒng)內部，有的僅限行政組織工作人員，不包括行政組織；有的僅限行政首長，不包括工作人員。而在實際工作中，特別在基層單位，黨政不分的現(xiàn)象依然存在，不少黨群序列的工作人員承擔著行政管理工作，一旦出現(xiàn)責任問題，現(xiàn)行的行政問責制對其則難以適用。我們認為，如從狹義的問責制來講，擁有行政權力，承擔行政管理義務的組織及其工作人員

53、都應是行政問責的對象，具體是指國家行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員。如從廣義的問責制來講，則應包括各種行使公共權力的組織和個人，具體可按照《公務員法》的有關規(guī)定，將黨群、人大、政府、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派等機關及其工作人員列為問責的對象。 </p><p><b>　　3、行政問責內容 </b></p>

54、;<p>　　各地普遍都將問責內容確定為“不履行或不正確履行法律、法規(guī)、規(guī)章和內部行政管理制度規(guī)定的職責”，凸顯了“有錯必究、有過必罰”的原則，但不夠全面，未能涵蓋“不求有功、但求無過”、“工作不求質量、履責不達目標”的行為表現(xiàn)，而這些行為在實際管理工作中又客觀存在。我們認為，問責不僅要“究錯”，還要“治庸”，應當將“無正當理由未能達成工作目標”這一情形納入問責的內容。問責的內容可定義為“不履行或不正確履行法律、法規(guī)、規(guī)章

55、和內部行政管理制度規(guī)定的職責，或者無正當理由未能達成工作目標，貽誤行政管理工作，損害國家利益、公共利益或者行政相對人的合法權益，造成不良影響和后果的行為”。 </p><p>　　4、行政問責的責任分類 </p><p>　　國內不少學者主張，政府責任（也即行政問責的責任形態(tài)）應分為政治責任、道德責任、法律責任、行政責任四類。瑞典將政府部門及其官員的責任劃分為三類，即法律責任、政治責任和道

56、德責任；法律責任又具體分為：刑事責任、賠償責任和紀律責任；政治責任主要是指民選官員應該對其政黨及選民負責，內閣成員應該對議會負責；道德責任是指官員必須具備優(yōu)秀的職業(yè)道德，嚴格自律，樹立良好的形象。由于我國尚沒有統(tǒng)一的行政問責法規(guī)，政府責任的分類及其內涵一直沒有確切的定義，使行政問責方式也難以準確的設定。 </p><p><b>　　5、行政問責方式 </b></p><

57、p>　　由于對政府責任分類及其內涵認識的不統(tǒng)一，目前，各地設定的行政問責方式（也即責任承擔方式），五花八門，差異很大。有的僅限行政處分和行政處理，有的包括了行政賠償和經濟處罰，有的則設立了道歉方式（如深圳、山西等）。而在香港地區(qū)，對主要官員的問責方式，無明確規(guī)定，從已有的個案看，主要是公開道歉和辭職；對公務員的問責方式，包括非正式紀律行動和正式紀律行動，非正式紀律行動主要是發(fā)出口頭或書面警告，正式紀律行動則包括革職、迫令退休、罰款

58、、降級、嚴厲譴責、譴責、停止或延遲增薪及減薪等。我們認為，行政問責方式應當對應政府責任的分類及其內涵來劃分，具體應包括：行政處分、行政處理、行政賠償、刑事處罰和人大罷免。而在政府系統(tǒng)內部，依照人事任免和管理權限，只能適用行政處分、行政處理和行政賠償。 </p><p>　?。ǘ╆P于行政責任的界定問題 </p><p>　　準確界定行政責任是實施行政問責的前提。當前，政府內部的職責劃分還不

59、夠清晰，運作機制還不夠健全，致使行政責任的界定存在一定困難。 </p><p>　　1、責任劃分不清晰 </p><p>　　主要表現(xiàn)在：一是在縱向關系上，法律法規(guī)對各級政府的職權和權限未作明確規(guī)定，上下級政府的一些職責、權限劃分不清楚。二是在橫向關系上，政府部門的職能分工還沒有完全理順，一些部門的職能交叉重疊。三是在政府部門內部，崗位責任制度還不夠完善，內設機構、不同層級之間的職責不夠清

60、晰。四是個人責任與集體責任的劃分問題未厘清。政府的運作實際上是行政首長負責制和民主集中制兩種機制并軌運行，但法律、法規(guī)并未對領導班子中的個人責任與集體責任的劃分問題作出明確的界定。責任劃分不清，容易造成有權力有利益的事項爭相管，只有責任沒有利益的事項無人管；一旦出了問題，相互推諉，公說公有理，婆說婆有理。特別是涉及多個政府職能部門和不同層級的政府許多重要管理工作，如安全生產、食品安全、社會安全、消防安全等，從塊塊看，涉及行政主管部門、專

61、項主管部門、行政執(zhí)法部門（如公安局、城管局）、綜合監(jiān)管部門（如安全生產監(jiān)督管理局、食品藥品監(jiān)督局）等，從條條看，又涉及不同層級的管理機構和人員，一旦出現(xiàn)重大事故或事件，應由哪些部門承擔責任、承擔什么責任，以及應當追究到哪一層級、不同層級應當承擔何種責任，往往難以確定。 </p><p>　　2、責任劃分不科學 </p><p>　　主要表現(xiàn)在：一是權責不對等。政府在將一些行政事務下放到基層

62、的同時，并沒有賦予基層相應的權力和手段，而基層又難以調動垂直管理部門予以協(xié)助，基層有責無權或是責大權小的現(xiàn)象比較普遍，導致責任主體的模糊化和虛擬化。二是責能不相稱。一些地方政府將一些事項下放給基層執(zhí)行，既沒有充分考慮基層的專業(yè)承接能力，也沒有給予足夠的人員編制，導致基層難以開展這些工作。 </p><p>　　3、運作機制不健全 </p><p>　　一是履責順序不明確。政府內部存在“重實

63、體、輕程序”的觀念，行政程序制度建設較為滯后，一些工作事項缺乏明確的運行規(guī)定，也沒有相應的流程圖，履責順序不明確，一旦出現(xiàn)行政責任問題，承擔責任的次序也就難以確定。 </p><p>　　二是機關運作不夠規(guī)范。嚴格的公文呈批制度和檔案管理制度是機關規(guī)范運作的要求，也是區(qū)分責任的主要證據來源。但在實際工作中，口頭請示、口頭匯報、口頭命令、口頭同意是一種常態(tài)，一旦出現(xiàn)責任，各方推諉，各執(zhí)一詞，又無其他證據證明，很難界

64、定。 </p><p>　　三是政府會議確定事項的執(zhí)行起始時間不明確。政府的很多工作都是以會議形式議定的，執(zhí)行起始時間是責任認定的標準之一，究竟以會議結束時間為起始時間，還是以收到會議紀要的時間為起始時間，沒有明確規(guī)定，一直存在爭議。 </p><p>　?。ㄈ╆P于行政問責的依據問題 </p><p>　　1、問責依據較為分散 </p><p&

65、gt;　　目前我國還沒有制定專門的行政問責方面的法律法規(guī)，行政問責依據種類繁多，散見于各種法律法規(guī)、政策文件中，其中既有黨內條規(guī)，也有政府規(guī)章或文件，既有中央出臺的，也有地方政府制定的。 </p><p>　　2、問責內容過于原則 </p><p>　　不少問責規(guī)定原則性要求和禁止性規(guī)定多，懲戒性規(guī)定少，即使違反了規(guī)定也不知道怎么處理，難以追究責任。 </p><p&g

66、t;　　3、問責標準不統(tǒng)一 </p><p>　　不少問責規(guī)定在懲處尺度上不盡相同，各地或同一地方不同部門甚至同一部門，在不同時期對同一性質的問題，處理標準差別很大，在一定程度上影響了行政問責的效果。在一般情況下，行政責任往往只追究基層和較低職級的工作人員；一旦社會各界關注度高、影響較大，為迅速平息事件、消除影響，又往往重責領導、輕責下級。而被免職的官員，有的不久就被重新起用，有的一直未被重新起用。官員被免職后多

67、長時間才能重新起用，重新起用應當具備什么條件、符合什么標準，尚沒有明確的規(guī)定，一直存有爭議。 </p><p>　　4、問責依據效力較低 </p><p>　　目前，各地制定的有關問責規(guī)定，大多只是政府規(guī)范性文件，還沒有上升為法規(guī)、規(guī)章，等級效力還不夠高。 </p><p>　　5、問責程序的操作性不夠強 </p><p>　　如，對部門行政

68、首長問責的啟動問題，各地普遍規(guī)定，由市長提請市政府常務會議討論決定，程序較為繁鎖，難以操作。又如，對于重大責任事故事件，如何適用組織處理手段快速處理，也沒有明確的規(guī)定，等等。 </p><p>　?。ㄋ模╆P于行政問責的認識問題 </p><p>　　“權責一致、有權必有責、用權受監(jiān)督”，行使職權必須承擔相應的責任，這是現(xiàn)代行政管理的基本理念和現(xiàn)代民主政治的基本要求。由于受“官本位”思想的影

69、響，一些公務員對行政責任缺乏正確認識，責任意識淡薄，在權與責的問題上，只注重權力而忽視責任，在對與錯的問題上，往往是不求有功但求無過。對于行政問責，有的認為行政過錯不是貪污、受賄、腐化，小問題還要追究責任，未免小題大做；有的認為平時工作事務較多，難免干多錯多，被問責后不僅個人覺得委屈，其他的人也容易給予同情；有的則認為，公務員管理機制中激勵與懲戒不對等，激勵少、懲戒多，一旦被問責，容易產生不平衡心理。 </p><p

70、>　　四、完善行政問責制的路徑 </p><p>　　推行行政問責制是一項系統(tǒng)的工程，是一個逐步發(fā)展的過程，不可能一蹴而就，必須抓住重點，整體推進，配套進行。 </p><p>　?。ㄒ唬┡嘤姓栘熚幕?</p><p>　　首先，要加強政府公務員的責任意識教育。加深公務員對行政問責制運作的了解，提高他們對行政問責制的認識，使其明確自己權力的范圍、內容以及所

71、應承擔的責任，使政府及公務員能積極面對社會訴求，迅速回應公眾的需要，真正為自己的行政行為承擔責任。其次，要加強全社會的行政問責文化建設，提高全社會的行政問責意識。行政問責制的發(fā)展需要有一定問責文化基礎，政府要長期規(guī)劃，加強宣傳，鼓勵和發(fā)動社會公眾積極參與行政問責工作，為行政問責制的推行打下堅實而深厚的社會基礎。 </p><p>　?。ǘ┙∪氊燇w系 </p><p>　　一是合理劃

72、分各級政府的職責權限。通過合理劃分，明確各級政府在經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務方面的管理責權。二是理順政府部門職責分工。結合機構改革，對政府部門職能進行全面梳理，合理劃分部門之間的職責權限，有針對性地調整職責分工，減少職能交叉、責任不清、事權分離等現(xiàn)象。建立健全職能爭議協(xié)調機制，及時解決政府各部門在履行職責過程中產生的爭議或矛盾。三是健全崗位責任制。將政府各部門的職責和工作任務、工作目標分解落實到內設機構、各個崗位及承辦人員，

73、建立主體明確、層級清晰、具體量化的崗位責任制。按照專職專責原則，落實行政機關工作人員個人職責，明確劃分行政首長與其他人員的職責權限。 </p><p>　?。ㄈ┤嫱菩心繕斯芾?</p><p>　　在明晰行政責任劃分的基礎上，借鑒國外公共管理的做法，全面推行“目標明確、責任清晰、制度保障、績效考核”的目標管理，使每一項工作都有目標要求，有責任主體，有工作進度，有監(jiān)督考核。一是要科學設定

74、目標。根據法定職責、上級機關下達的工作任務，以定性與定量相結合原則來設定工作目標，凡能量化的指標盡量做到量化，難以量化的也要提出明確的質的要求。二是合理分解目標。按照管理層次、部門職能以及時間順序對目標進行分解，將每一項工作任務詳細分解到各級、各部門、各崗位，建立責任制，明確進度要求，形成系統(tǒng)的目標網絡。三是加強監(jiān)督檢查。完善督查督辦機制，開展目標監(jiān)控，通過強力督查，確保政府工作有效落實。 </p><p>　　

75、（四）強化行政監(jiān)督機制 </p><p>　　一是整合行政監(jiān)督資源。把行政問責與行政監(jiān)察、審計監(jiān)督結合起來，強化監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關的職能作用，要建立和完善行政監(jiān)督各職能部門之間的溝通協(xié)調機制，共同研究解決監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題，發(fā)揮監(jiān)督的整體合力。二是創(chuàng)新行政監(jiān)督方式。運用現(xiàn)代信息技術手段創(chuàng)新行政監(jiān)察和監(jiān)督工作，對行政行為進行全程監(jiān)控。做好行政監(jiān)督部門信息系統(tǒng)的聯(lián)網工作，構建信息共享平臺，實現(xiàn)監(jiān)督信息互通。創(chuàng)

76、新行政懲戒手段，運用多層次的懲戒方式，對不同程度、不同階段的違法或不當行政行為區(qū)別處理。三是暢通社會各界參與問責的機制。行政監(jiān)督部門要加強與黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督的密切配合，對人大、政協(xié)等機關反映的問題，要認真調查處理。大力推進政務公開，增加行政透明度，為群眾參與對政府的監(jiān)督搭建平臺。建立新聞媒體反映問題的調查處理機制，對新聞媒體反映的問題要認真調查、核實，及時作出處理。 </p>&l

77、t;p>　　（五）建立績效評估制度 </p><p>　　一是建立政府績效評估指標體系。科學確定政府績效評估的內容和指標體系，綜合設置體現(xiàn)經濟發(fā)展、社會進步、依法行政、資源與環(huán)境、行政成本、廉政勤政等評價指標。加強政策研究和宏觀指導，研究制定相關的法律法規(guī)，推進政府績效評估的法制化。二是建立完善財政資金使用效益評估與監(jiān)督制度。構建財政資金使用效益的評估與監(jiān)督體系，重點抓好部門預算執(zhí)行、領導干部經濟責任、部門

78、績效狀況、專項資金使用、政府投資項目、政府采購、部門財務內部控制等方面的審計評價、評估工作。三是完善公務員考核機制。以工作實績?yōu)橹攸c，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉。建立健全分類分級考核制度，區(qū)分不同崗位的職責差別，結合職位說明書和崗位責任制的要求，有針對性地制定考核內容、考核標準和考核辦法，增強考核的科學性、合理性。 </p><p>　?。┩晟菩姓栘熞罁?</p><p>　

79、　一是規(guī)范行政問責的主體及其權力。依法明確上級行政機關、監(jiān)察機關、行政首長以及其他問責主體在行政問責中的地位和權力，解決誰來監(jiān)督、誰來問責的問題，確保行政問責到位、合法、有效。二是規(guī)范行政問責的事由和情形。采取定性和定量相結合的辦法，對什么事該問責，什么事可以免責，作出明確規(guī)定，盡可能做到既涵蓋全面，使之具有普遍的適用性，又體現(xiàn)一定的量化依據，使之具有較強的操作性。三是規(guī)范行政問責的程序。逐步建立一套科學規(guī)范的行政問責程序，如提案、立案