公文類政府信息公開存在的問題及對策研究

1、<p>　　公文類政府信息公開存在的問題及對策研究</p><p>　　摘 要：文章以重慶市40個區(qū)縣政府門戶網(wǎng)站為例，通過網(wǎng)站調(diào)研的方式，從公文信息公開的類型、組織、界面、檢索和傳播分享等五個方面調(diào)查分析了各區(qū)縣政府門戶網(wǎng)站公文類政府信息公開的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前存在的主要問題，并從服務(wù)理念、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、組織思路、公開欄目和借鑒經(jīng)驗等方面提出相應(yīng)對策。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：政

2、府信息；信息公開；政府門戶網(wǎng)站；公文 </p><p>　　Abstract：This article base on the forty county government portals of Chongqing， Investigation and analysis of the current situation of district government information disclosure

3、document class government website from official document information disclosure’s type， organization， interface， retrieval and dissemination Share， etc. Pointed out that the main problems at present， on this basis， propo

4、sed measures from Service concept， regulations and standards， organization of ideas， open sections and</p><p>　　Keywords：Government Information；Information Disclosure；Government Website；Official document <

5、;/p><p><b>　　引言 </b></p><p>　　政府門戶網(wǎng)站是政府信息公開的重要渠道和窗口，區(qū)縣級地方政府是省市級政府與基層政府的重要紐帶與橋梁，研究區(qū)縣級政府門戶網(wǎng)站的政府信息公開對于推動整個社會的政府信息公開和民主化進程，具有重要意義。公文是黨政機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書，《黨政機關(guān)公文處理工作條例》（中辦發(fā)[201

6、2]14號）中將法定公文的種類限定為15種（如請示、批復(fù)和決議等）。公文類政府信息是政府信息公開的重要組成部分，具有“有效聽取社會意見、接受公眾監(jiān)督和維護公文嚴(yán)肅權(quán)威”等方面的重要作用。[1]借此，筆者以重慶市40個行政區(qū)縣政府門戶網(wǎng)站為調(diào)研對象，對其公文類政府信息公開現(xiàn)狀進行調(diào)查，分析其存在的問題，并提出相關(guān)對策。 </p><p>　　1 公文類政府信息公開簡況 </p><p>　　

7、重慶各區(qū)縣級政府門戶網(wǎng)站均有公文類政府信息公開（以下簡稱“公文信息公開”）欄目，簡況如下。 </p><p>　　1.1 公文信息公開類型方面。按公文性質(zhì)與作用，《黨政機關(guān)公文處理工作條例》中的15種法定行政公文可分為“領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)性公文（如批復(fù)和決議）、呈報性公文（如請示和報告）、知照性公文（如通知和公告）以及其他（如意見和紀(jì)要）”四種類型。調(diào)研可知，各區(qū)縣級政府門戶網(wǎng)站公開的公文類政府信息以知照性公文類型為主，而

8、領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)性和呈報性公文類型的公開甚少。具體到文種而言，則以“通知、通報和意見”三種類型的公文公開量較大，而“令、決議和請示”等類型的公文公開量甚小。表1列舉了具有代表性的5個區(qū)縣公文類政府信息公開統(tǒng)計結(jié)果。 </p><p>　　表1：區(qū)縣公文類政府信息公開統(tǒng)計舉例（件） </p><p>　　1.2 公文信息公開組織方面。公文信息組織是指用戶能夠“通過層層點擊得到所需信息，進而達到提高查

9、詢專指度”的方式與方法。[2]據(jù)調(diào)研可知，各區(qū)縣政府門戶網(wǎng)站公開的公文類政府信息組織形式大致包括三類：①內(nèi)容組織方式，即按“人事任免、通知、公告、規(guī)范性文件和其他公文等”不同的內(nèi)容組織公文，此為各區(qū)縣公文信息組織的主要形式，共計36個區(qū)縣采用該組織方式；②來源組織方式，即按“上級公文、下發(fā)公文和平級公文”不同的來源組織公文，共計4個區(qū)縣采用該組織方式；③行業(yè)組織方式，即按“農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟、民政和交通”等不同的行業(yè)領(lǐng)域組織公文，共計9個區(qū)縣采

10、用該組織方式。其中，部分區(qū)縣為上述三種組織方式的復(fù)合組織方式。 </p><p>　　1.3 公文信息公開界面設(shè)置方面。首先，從公開界面?zhèn)€性化設(shè)置而言，共計17個區(qū)縣網(wǎng)站提供信息公開界面的文字大小、字體顏色或主題背景調(diào)節(jié)的個性化服務(wù)，其中巫溪縣和永川區(qū)為色盲、色弱等特殊群體設(shè)計了無障礙瀏覽插件。其次，從公開界面訪問語言設(shè)置而言，各區(qū)縣級政府門戶網(wǎng)站的設(shè)置差別較大，設(shè)置有簡繁兩種語的占50%、僅設(shè)置有簡體語言的占2

11、2%、設(shè)置有簡繁英三種語言的占20%、設(shè)置有簡英兩種語言的占8%，如圖1所示。 </p><p>　　圖1 區(qū)縣公文類政府信息公開網(wǎng)站語言設(shè)置 </p><p>　　1.4 公文信息公開檢索方面。公文信息公開的檢索主要依靠搜索引擎，據(jù)調(diào)研可知，各區(qū)縣政府門戶網(wǎng)站主要提供“通用性檢索和專門針對公文檢索”兩種方式。其中，未提供搜索引擎的占20%（計8區(qū)縣）、提供站內(nèi)通用性搜索引擎的占有45%（

12、計18區(qū)縣，支持標(biāo)題或全文檢索）、提供專門針對公文搜索引擎占35%（計14區(qū)縣）；在設(shè)置有專門針對公文搜索引擎的14個區(qū)縣中，有10個區(qū)縣提供高級檢索（可實現(xiàn)公文發(fā)文字號、發(fā)文時間段、發(fā)文機關(guān)、主題詞等字段的組合檢索），4個區(qū)縣提供一般檢索。 </p><p>　　圖2 區(qū)縣公文類政府信息公開搜索引擎狀況 </p><p>　　1.5 公文信息公開傳播分享方面。傳播分享是實現(xiàn)政府信息公開的

13、重要表現(xiàn)。從公文信息輸出而言，共計25個區(qū)縣提供聯(lián)機打印或文件輸出兩種方式，其中“奉節(jié)、沙坪壩、雙橋、城口、長壽和北碚”6個區(qū)縣同時提供兩種文件輸出方式。從公文信息傳播而言，永川區(qū)設(shè)置了網(wǎng)絡(luò)分享插件，支持用戶將公文信息分享到新浪微博、騰訊空間、人人網(wǎng)等社交網(wǎng)絡(luò)平臺；巫溪和江北2個區(qū)縣提供有手機/移動政府門戶網(wǎng)站信息服務(wù)平臺，其他區(qū)縣尚無類似服務(wù)。 　　2 公文類政府信息公開的問題 </p><p>　　2.1

14、公文信息公開類型單一。當(dāng)前，民眾對地方政府信息公開的關(guān)注焦點正逐步從政府決策結(jié)果的公開向政府決策過程的公開轉(zhuǎn)移，決策過程的信息公開有助于更好地實現(xiàn)民主與公眾參與。因此，公眾對“意見、請示、批復(fù)、會議紀(jì)要”等體現(xiàn)政府決策過程的公文信息公開的需求增加。而重慶各區(qū)縣政府網(wǎng)站目前所公開的公文信息以知照性公文為主，類型單一。 </p><p>　　2.2 公文信息公開組織不規(guī)范。重慶各區(qū)縣公文信息公開組織不規(guī)范的問題主要表

15、現(xiàn)在以下幾方面：一是缺乏公文信息組織意識，如“黔江、涪陵和石柱”3個區(qū)縣尚未對公開的公文信息進行組織，僅按時間順序公開與發(fā)布。二是公文信息組織方式單一，各區(qū)縣公文信息公開組織方式以內(nèi)容組織方式為主，而按來源或行業(yè)組織方式，以及復(fù)合組織方式比例甚少。三是公文信息組織的分類體系欠缺，各區(qū)縣的公文信息公開沒有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，致使部分公文不能清晰地歸入相應(yīng)的分類體系。 </p><p>　　2.3 公文信息公開界面設(shè)置落

16、后。首先，在提供個性化界面方面，大部分區(qū)縣提供字體大小、字體顏色和主題背景等初級個性化界面，僅有巫溪、江北和北碚等少量區(qū)縣為殘障人士提供語音瀏覽個性服務(wù)，以及針對不同的分辨率、閱讀終端提供對應(yīng)的瀏覽界面，總體個性化水平較低。其次，在訪問語言設(shè)置方面，各區(qū)縣網(wǎng)站頁面語言均以簡體中文為主，服務(wù)受眾有限，設(shè)有繁體中文界面的區(qū)縣中，存在文字轉(zhuǎn)化后顯示亂碼的問題；設(shè)有英文界面的區(qū)縣中，存在公文信息公開量少和內(nèi)容單一的問題。 </p>

17、<p>　　2.4 公文信息公開檢索服務(wù)不足。一是檢索工具不足，65%的區(qū)縣未提供檢索或僅提供通用性的全站檢索工具，僅有35%的區(qū)縣網(wǎng)站提供專門針對公文信息的檢索工具。二是公文信息查準(zhǔn)率較低，只有少部分區(qū)縣網(wǎng)站支持多字段（如題目、發(fā)文號和發(fā)文機關(guān)等）組合檢索，未發(fā)現(xiàn)支持“and”“or”“near”等專業(yè)邏輯組配檢索的區(qū)縣。三是檢索結(jié)果呈現(xiàn)簡單，各區(qū)縣對于檢索結(jié)果的呈現(xiàn)方面，均按公文信息公開的時間順序排列，未提供多元化的結(jié)果

18、統(tǒng)計方式。 </p><p>　　2.5 公文信息公開傳播分享單一。一是公文信息輸出方式單一，各區(qū)縣目前主要提供頁面打印及文件下載兩種方式，而對于其他的RSS和郵件等輸出方式略顯不足。二是分享途徑整體不夠多元化，缺少個性定制服務(wù)與傳播，只有永川區(qū)設(shè)有社交平臺分享插件，支持公文信息公開的社交媒體分享，以及巫溪和江北2個區(qū)縣提供移動服務(wù)，其他區(qū)縣則缺少相關(guān)服務(wù)。 </p><p>　　3 公文

19、類政府信息公開的改進對策 </p><p>　　3.1 樹立以用戶為中心的服務(wù)理念?！啊杂脩魹橹行摹褪且偈拐T戶網(wǎng)站打破以往‘以政府為中心’的觀念，實現(xiàn)‘管制行政’向‘服務(wù)行政’轉(zhuǎn)變，政府不以‘管理者’自居，樹立‘服務(wù)者’的定位理念?！盵3]從用戶角度出發(fā)，針對不同用戶來整合公開公文信息，兼顧公眾對政府政務(wù)的慣性思維，做到簡單、實用、重點突出，并提供個性化、人性化和專業(yè)化的公文信息公開服務(wù)，繼而提高社會公

20、眾對政府信息公開的認知度、滿意度和參與度。 </p><p>　　3.2 完善公文類政府信息公開的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)?！拔覈诮ㄔO(shè)法治社會，公民和法人的任何行為都應(yīng)該置身于法律法規(guī)的約束之下?！碑?dāng)前政府門戶網(wǎng)站公文類政府信息公開的難點主要表現(xiàn)在“界定公開的內(nèi)容、范圍和數(shù)量”等方面。完善公文類政府信息公開的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，對公文類政府信息公開的內(nèi)容、范圍、數(shù)量和途徑等方面進行相應(yīng)的規(guī)定，為推動公文類政府信息公開提供法律依據(jù)，使得

21、公文類政府信息公開有法可依、有標(biāo)準(zhǔn)可參考。[4] </p><p>　　3.3 優(yōu)化公文類政府信息組織的思路。良好的公文信息組織思路，是做好公文類政府信息公開的基礎(chǔ)，具體而言，可從如下方面著手。一是轉(zhuǎn)變思想，加強信息組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，深化公文信息組織的認識。二是制定公文類政府信息公開的分類體系，為有效地組織公文類政府信息提供依據(jù)。三是采用公文信息“文件類型、文件來源和用戶群體”等多種復(fù)合組織方式。 </p>

22、;<p>　　3.4 加強網(wǎng)站信息公開欄目的建設(shè)。政府門戶網(wǎng)站信息公開欄目是公文類政府信息公開的依托和平臺，加強信息公開欄目的建設(shè)，是實現(xiàn)公文類政府信息無障礙利用的重要途徑?！靶畔o障礙重在強調(diào)不同的人群在獲取和使用信息時能有平等的機會和花費差異不大的成本?！盵5]具體而言，可從如下方面著手。 </p><p>　　3.4.1 完善欄目瀏覽界面的設(shè)置。實現(xiàn)中文（簡體、繁體、少數(shù)民族語言等）、外文（英

23、文、日文、法文等）以及語音閱讀等多種瀏覽模式，并加強不同客戶端（如手機、平板等）的瀏覽界面模式設(shè)置。 </p><p>　　3.4.2 完善欄目檢索功能。建立以“發(fā)文字號、文種、發(fā)文機關(guān)、主題詞”等為檢索條件的針對公文信息檢索的專門工具，實現(xiàn)多字段檢索、二次檢索、布爾檢索等檢索方法，提高信息檢索的查準(zhǔn)率，并注重檢索結(jié)果呈現(xiàn)方式的多樣化和統(tǒng)計分析功能設(shè)計，繼而更好地為用戶提供服務(wù)。[6] </p>&

24、lt;p>　　3.4.3 完善傳播分享途徑。除了直接提供頁面聯(lián)機打印和下載服務(wù)外，還可采取印刷、推動或轉(zhuǎn)發(fā)等多種傳播分享方式，并重視當(dāng)前社交媒體在信息公開欄目中的集成應(yīng)用。 </p><p>　　3.5 借鑒國內(nèi)區(qū)縣公文類政府信息公開經(jīng)驗 </p><p>　　3.5.1 寧波北倉區(qū)“復(fù)合式信息整合”模式。寧波北倉區(qū)的政府門戶網(wǎng)站（http：//www.bl.gov.cn）在組織公文

25、類政府信息時采用“復(fù)合式信息整合”的模式，將政府職能機構(gòu)歸入八個職能/區(qū)域口，當(dāng)選擇相應(yīng)的職能/區(qū)域口名稱時，頁面下方自動顯示該口所包含的具體機構(gòu)。用戶只需通過機構(gòu)名稱中的內(nèi)置鏈接，直接進入該機構(gòu)的信息公開頁面。該頁面細分為法規(guī)公文、政府決策、工作信息、人事信息、社會監(jiān)督等若干個子目錄為區(qū)級文件以及部門文件兩個大類。此方式將“信息來源與信息主題”兩種分類方式有機結(jié)合，使得政府信息公開條理清晰。 </p><p>

26、　　3.5.2 深圳寶安區(qū)“檢索提示”模式。深圳寶安區(qū)的政府門戶網(wǎng)站（http：//www.baoan.gov.cn）的公文信息檢索系統(tǒng)，不僅提供業(yè)務(wù)范疇、效力狀況、發(fā)文時間區(qū)間等字段的檢索，還對可能會造成用戶理解及使用困難的字段進行了內(nèi)容及格式上舉例，便于用戶理解各檢索字段的使用方式，對于提高用戶對信息的查全率與查準(zhǔn)率，具有重要作用。 </p><p>　　3.5.3 成都市武侯區(qū)“貼心廣角”模式。成都市武侯區(qū)

27、的政府門戶網(wǎng)站（http：//www.cdwh.gov.cn）為視力障礙者或識別顏色困難者、閱讀文字困難者設(shè)置了一款名為“貼心廣角”的輔助工具。該工具既提供調(diào)整閱讀界面顯示比例、頁面顏色更換等常規(guī)功能，還提供網(wǎng)站信息的語言聲音朗讀。此外，武侯區(qū)政府門戶網(wǎng)站還提供注音服務(wù)，在武侯區(qū)政務(wù)網(wǎng)的中文或日文網(wǎng)頁中，均可用拼音、平假名、羅馬字對文字進行注音。 </p><p><b>　　參考文獻： </b&

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29、對策[D].南昌大學(xué).2009：35～37. </p><p>　　[4]趙曉一.我國縣級政府網(wǎng)站建設(shè)的現(xiàn)狀、問題和對策研究[D].溫州大學(xué).2012：17.24. </p><p>　　[5]張世穎.信息無障礙：概念及其實現(xiàn)途徑[J]. 山東圖書館學(xué)刊，2010（5）：37～41. </p><p>　　[6]龍怡，劉俊熙，郭金蘭，盛宇.我國省級政府門戶網(wǎng)站搜索引