試議新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位與頂層設(shè)計(jì)

1、<p>　　試議新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位與頂層設(shè)計(jì)</p><p>　　2012年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于“要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。在2013年3月27日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理明確提出，要抓緊制定城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。國(guó)家發(fā)改委副主任張曉強(qiáng)在博鰲亞洲論壇上公開(kāi)

2、透露，目前正在抓緊編制城鎮(zhèn)化規(guī)劃。這預(yù)示著2012年以來(lái)，特別是“十八大”后，被譽(yù)為新一屆政府經(jīng)濟(jì)治國(guó)韜略的核心抓手——“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，即將從醞釀的幕后走向?qū)嵤┑那芭_(tái)。 </p><p>　　可以說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化在新一屆政府經(jīng)濟(jì)治國(guó)韜略中居核心地位，但如何避免新型城鎮(zhèn)化再次走上過(guò)去“半城市化”、“偽城市化”或“土地城市化”的老路，是社會(huì)各界對(duì)于新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的最大擔(dān)憂(yōu)。一方面，各地主政者依舊把新型城鎮(zhèn)化作

3、為又一輪擴(kuò)大投資、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和增加土地出讓收入的良機(jī)，而另一方面，我國(guó)的資源和環(huán)境、民生和社會(huì)已經(jīng)到了“傷不起”的境地。因此，我們既要認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重要性，也要以智慧的頂層設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施。 </p><p>　　一、我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位 </p><p>　　在我國(guó)，智慧的頂層設(shè)計(jì)就是承認(rèn)制度慣性和利益格局，尋找既能為這種慣性和格局所容忍，為新動(dòng)力成長(zhǎng)提供大環(huán)境，又

4、能逐步消解這種慣性和格局對(duì)于新動(dòng)力的阻滯，從而在此消彼長(zhǎng)中獲得新體制對(duì)于舊體制的代替。 </p><p>　　新一屆管理層之所以選擇新型城鎮(zhèn)化作為頂層設(shè)計(jì)的破題之作，也主要基于以上考慮。首先，新型城鎮(zhèn)化能夠保證一定的投資增速，這是對(duì)制度慣性和既有利益格局的承認(rèn)。因?yàn)椋覈?guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)到了“倒逼”的地步，經(jīng)濟(jì)增速中長(zhǎng)期內(nèi)“臺(tái)階式”下降是必然的。由于出口和制造業(yè)投資（出口帶動(dòng)）的空間越來(lái)越小，而國(guó)內(nèi)消費(fèi)短期內(nèi)很難“

5、扛大梁”，新型城鎮(zhèn)化仍將著墨于有空間、有效率的基建投資，此舉對(duì)于確保未來(lái)經(jīng)濟(jì)不會(huì)硬著陸非常重要。此外，新型城鎮(zhèn)化旨在將農(nóng)民納入戶(hù)籍管理，這將在短期內(nèi)增加公共服務(wù)支出。對(duì)于地方稅收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)卻需要在長(zhǎng)期內(nèi)逐漸顯現(xiàn)，而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主動(dòng)權(quán)在地方。在現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)，地方政府缺乏推進(jìn)“農(nóng)民工市民化改革”的激勵(lì)。因此，能否獲得地方支持是新型城鎮(zhèn)化是否會(huì)再走“偽城鎮(zhèn)化”老路的關(guān)鍵。無(wú)論怎么強(qiáng)調(diào)“人的城市化”，新型城鎮(zhèn)化終究會(huì)帶來(lái)住房需

6、求的快速增長(zhǎng)，這對(duì)于高度依賴(lài)房地產(chǎn)的地方政府非常重要。 </p><p>　　同時(shí)，在目前狹窄的騰挪空間內(nèi)，新型城鎮(zhèn)化是培育發(fā)展新動(dòng)力的唯一可取。首先，新型城鎮(zhèn)化能夠再次釋放人口紅利。我國(guó)勞動(dòng)人口總量供給盡管已經(jīng)進(jìn)入“劉易斯拐點(diǎn)”，但由于體制性的制約（戶(hù)籍改革、收入分配和土地制度），人口紅利還沒(méi)有充分釋放，一方面體現(xiàn)為進(jìn)城農(nóng)民工沒(méi)有市民化對(duì)于城市集聚效應(yīng)的影響，另一方面體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不足對(duì)于剩余勞動(dòng)力釋放的影響

7、。其次，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)將意味著集體土地的市場(chǎng)化和資本化，這是破解土地資本要素供給瓶頸的關(guān)鍵，而這也將刺激人力資本要素供給、資金要素供給的增長(zhǎng)。因?yàn)?，農(nóng)民市民化的過(guò)程也是人力資本提升的過(guò)程，這需要在教育、住房、社保等方面有充足的投入，而要素供給增加將延緩資本邊際報(bào)酬遞減，提高生產(chǎn)效率。最后，新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和提高生產(chǎn)效率的重要途徑。新型城鎮(zhèn)化如果實(shí)現(xiàn)了人口紅利的釋放，城市的集聚效應(yīng)將大大增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)分工將更加細(xì)化，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和

8、消費(fèi)增長(zhǎng)將水到渠成，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供應(yīng)的效率也將大大提升。 </p><p>　　二、新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)需要智慧的頂層設(shè)計(jì) </p><p>　　目前，在確保經(jīng)濟(jì)軟著陸、化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的各種矛盾、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化等諸多重歷史任務(wù)面前，新型城鎮(zhèn)化似乎成了唯一的抓手。因此，2012年以來(lái)，新型城鎮(zhèn)化成為學(xué)術(shù)界和業(yè)界最為熱議的話題，而在今年“兩會(huì)”上，有關(guān)新型城鎮(zhèn)化的議題和提案更是在數(shù)量

9、上超越了房地產(chǎn)。這一方面凸顯了社會(huì)各界對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的期待而競(jìng)相諫言獻(xiàn)策，另一方面也凸顯了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和城市化弊端帶來(lái)的切膚之痛，社會(huì)各界迫切希望借新型城鎮(zhèn)化之勢(shì)打開(kāi)深化改革的命門(mén)。新一屆管理層也寄希望于新型城鎮(zhèn)化來(lái)迎合民愿，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政理念和改革型政府的破題，故新型城鎮(zhèn)化可能很快就從頂層設(shè)計(jì)進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施層面。 </p><p>　　但是，新型城鎮(zhèn)化在規(guī)劃實(shí)施層面面臨的問(wèn)題不容忽視，特別是應(yīng)注意規(guī)避“穿新鞋走老路

10、”的頑疾，即地方政府借城市戶(hù)口來(lái)圈地、發(fā)展房地產(chǎn)和上投資項(xiàng)目。從近期“新國(guó)五條”在各地的落實(shí)情況看，地方政府抵制調(diào)控的“堅(jiān)韌”到了無(wú)與倫比的地步，背后潛藏的依舊是對(duì)土地財(cái)政、項(xiàng)目投資、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的貪戀。由于“任期制+速度型考核”的體制沒(méi)有改觀，新型城鎮(zhèn)化重在地方落實(shí)，而越到底層，中央和地方的信息不對(duì)稱(chēng)就越嚴(yán)重，很難避免過(guò)去城鎮(zhèn)化的老路不再重走，而我國(guó)的資源和環(huán)境、民生和社會(huì)已經(jīng)到了“傷不起”的境地。新型城鎮(zhèn)化涉及到土地和戶(hù)籍制度、

11、央地關(guān)系、財(cái)稅制度等體制性改革，本質(zhì)上是改革問(wèn)題而非增長(zhǎng)問(wèn)題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，并非短期之功，規(guī)劃實(shí)施的效率亟待智慧的頂層設(shè)計(jì)來(lái)支撐。 </p><p>　　三、新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)需要厘清的幾個(gè)問(wèn)題 </p><p>　　一是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵問(wèn)題是戶(hù)籍還是土地。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑下農(nóng)民工無(wú)法通過(guò)戶(hù)籍實(shí)現(xiàn)市民化和享受應(yīng)有的社會(huì)保障，這是造成“偽城鎮(zhèn)化”的根源，很多人認(rèn)為首要的是跨越戶(hù)籍障礙。近年來(lái)

12、，國(guó)家在放松戶(hù)籍限制上也出臺(tái)了一些措施，如2012年發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》。但是，戶(hù)籍制度改革解決的只是社保和就業(yè)問(wèn)題。只有集體土地平等地進(jìn)入土地市場(chǎng)，農(nóng)民工才能享受到市場(chǎng)化帶來(lái)的溢價(jià)收益，才能破解社保和就業(yè)的成本難題。土地制度改革先行有更深的含義，集體土地能否市場(chǎng)化是農(nóng)民是否意愿參與城鎮(zhèn)化（選擇市民化還是留在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)）的標(biāo)志，也是決定城鎮(zhèn)化實(shí)施效率的標(biāo)志，因?yàn)檗r(nóng)民知道何種選擇對(duì)自己有利（攜帶土地市場(chǎng)化

13、收益進(jìn)城還是留在農(nóng)村）。進(jìn)一步，集體土地如果能市場(chǎng)化，將打破土地國(guó)有化征收條件下地方政府濫用廉價(jià)要素的負(fù)面激勵(lì)，破解地方政府對(duì)房地產(chǎn)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的依賴(lài)。 　　二是新型城鎮(zhèn)化尊重國(guó)際規(guī)律還是迎合中國(guó)特色。有一種傾向是，出于對(duì)傳統(tǒng)城市化弊端的痛恨，全面否定了傳統(tǒng)城市化的路徑，看到發(fā)達(dá)國(guó)家城市化的美好結(jié)果，要求尊重國(guó)際城市化規(guī)律，即尊重人口的自由遷徙權(quán)，認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)</p><p>　　三是新

14、型城鎮(zhèn)化推崇城市群模式還是大中小城市合理布局。管理層希望的城鎮(zhèn)化模式是大中小城市合理布局，而學(xué)術(shù)界則認(rèn)為城市群模式更合意。前者不僅基于解決我國(guó)大城市的病態(tài)（高房?jī)r(jià)、交通擁擠、環(huán)境污染、公共服務(wù)壓力等），更希望規(guī)避資源向少數(shù)大城市集中帶來(lái)經(jīng)營(yíng)城市、資產(chǎn)投資傾向、收入差距和產(chǎn)業(yè)空心化問(wèn)題；而后者則基于順應(yīng)產(chǎn)業(yè)和資源集聚的規(guī)律。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化模式的主基調(diào)是控制大城市，發(fā)展中小城市（鎮(zhèn)），但事實(shí)上大城市發(fā)展要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于中小城市，深層原因

15、在于市場(chǎng)規(guī)律的指引，即資源和產(chǎn)業(yè)主要在大城市集聚對(duì)于人口的吸引。產(chǎn)業(yè)和資源集聚、公共服務(wù)設(shè)施供給以及大城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀鎖定了未來(lái)城鎮(zhèn)化的路徑。未來(lái)大城市依舊具有較強(qiáng)的資源吸納能力，對(duì)人口流入的吸引能力最強(qiáng)。同時(shí)，交通設(shè)施將大城市和周邊市鎮(zhèn)連接起來(lái)，使大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移輻射周邊中小城市發(fā)展成為可能，從而形成城鄉(xiāng)交錯(cuò)地帶以及圍繞交通沿線布局的工業(yè)小城市（鎮(zhèn)）。這種模式有別于目前周邊小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展嚴(yán)重滯后的城市群模式，也

16、并非是大中小城市空間上基本平均的布局，而是目前城市化模式的布局糾偏。管理層提出的大中小城市合理布局是城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)</p><p>　　四是新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)如何尊重地方首創(chuàng)。新型城鎮(zhèn)化涉及到綜合性、深層次的體制改革，需要中央的頂層設(shè)計(jì)，而改革的主動(dòng)權(quán)又在地方。由于在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的成本支出和效用上，中央和地方存在沖突，例如城鎮(zhèn)化成本支持、公共設(shè)施建設(shè)壓力、城市戶(hù)籍人口抵制等。同時(shí)，各地的集聚能力、財(cái)政實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)

17、施現(xiàn)狀、吸納能力各不相同，激勵(lì)地方的首創(chuàng)精神也很重要。頂層設(shè)計(jì)需要解決的是理順盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系，找到體制和利益鏈條中最薄弱環(huán)節(jié)作為改革的切入點(diǎn)，設(shè)置地方推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的考核機(jī)制，在化解土地依賴(lài)、成本支出、公共設(shè)施供應(yīng)壓力的同時(shí)，激勵(lì)地方政府有動(dòng)力落實(shí)中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思路，如在支出分擔(dān)、融資出路、財(cái)政分權(quán)上的讓利等，能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏；而地方首創(chuàng)需要解決的是賦予地方試點(diǎn)的主導(dǎo)權(quán)，探索城鎮(zhèn)化在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加財(cái)政收入方面的積極因素，評(píng)估地方

18、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施效率和成功經(jīng)驗(yàn)的推廣等。 </p><p>　　四、提高新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)效率的關(guān)鍵在于土地制度改革 </p><p>　　新型城鎮(zhèn)化能否推進(jìn)的關(guān)鍵點(diǎn)在于集體土地市場(chǎng)化改革。因?yàn)?，在現(xiàn)行的官員考核體制和中央與地方信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的情況下，強(qiáng)行讓地方賦予農(nóng)民工戶(hù)籍不僅受到地方抵制，而且會(huì)再次演化為變相“圈地”，而中央補(bǔ)貼或買(mǎi)單市民化成本很可能會(huì)變相進(jìn)入地方政府的口袋。集體土地市場(chǎng)化

19、則巧妙地提供了打破僵局、獲得共贏的天然時(shí)機(jī)。一則，集體土地能否市場(chǎng)化是新型城鎮(zhèn)化走“主動(dòng)道路”還是“被動(dòng)道路”（或內(nèi)生道路和外生道路）的標(biāo)志。允許集體土地自由進(jìn)入市場(chǎng)，則意味著農(nóng)民可以選擇攜帶土地市場(chǎng)化收益進(jìn)入城市工作，也可以選擇留在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)（即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化）。這也是決定城鎮(zhèn)化實(shí)施效率的標(biāo)志，因?yàn)檗r(nóng)民知道何種選擇對(duì)自己更有利，而國(guó)際城鎮(zhèn)化歷史證明，基于農(nóng)民自利選擇的城鎮(zhèn)化是衡量城鎮(zhèn)化效率的唯一標(biāo)志。二則，集體土地能否市場(chǎng)化

20、是解決城鎮(zhèn)化成本的唯一出路。因?yàn)榧w土地市場(chǎng)化將產(chǎn)生巨大的溢價(jià)收益，只有這筆巨大的收益才能等價(jià)交換城鎮(zhèn)化新生的公共服務(wù)供給。前面指出，在現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)體制下，不存在地方政府為外來(lái)人口提供公共服務(wù)的內(nèi)在激勵(lì)，特別是諸如住房保障、教育等。三則，集體土地市場(chǎng)化是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)軟著陸和倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的唯一可選渠道。</p><p>　　2012年底，國(guó)家旨在提高農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)母母锖徒谏钲谕恋刂贫雀母?，均有望開(kāi)啟集體土地入市

21、的新征程。但是，目前各地對(duì)于集體土地入市仍舊擺出敵視的態(tài)度。即使是深圳對(duì)于集體土地入市的改革，也僅限于產(chǎn)業(yè)受讓入市的集體土地和工業(yè)樓宇的流轉(zhuǎn)，而非用于商品住房的建設(shè)和供給。更何況，深圳此舉在法律上不存在障礙，因?yàn)樵缭?004年，深圳就將整個(gè)城市的土地一次性地宣布為國(guó)有，成為全國(guó)唯一的土地全部屬于國(guó)有制的城市。更為值得關(guān)注的是，截至2010年底，深圳市建設(shè)用地規(guī)模達(dá)917平方公里，占全市陸地總面積的46%，觸及50%的土地利用上限。而原集

22、體經(jīng)濟(jì)組織占用的390平方公里存量土地被低端的、高污染的企業(yè)占據(jù)，而政府渴求的大型企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)無(wú)地生根，改革是在這樣倒逼的背景下展開(kāi)。說(shuō)白了，深圳還是為了做大工業(yè)用地，延續(xù)傳統(tǒng)模式，與集體土地入市有本質(zhì)的區(qū)別。 </p><p>　　深圳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型一直走在全國(guó)前列，對(duì)土地的依賴(lài)度（近年來(lái)深圳土地出讓金占財(cái)政收入的比例只有不到20%）遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他城市，且不存在法律制度上約束的深圳，在土地改革上顯得如此謹(jǐn)小慎微，

23、這讓我們對(duì)于集體土地入市的前景擔(dān)憂(yōu)不少。其實(shí)也很容易理解，在地方政府對(duì)于土地和高房?jī)r(jià)的依賴(lài)已經(jīng)積重難返，而集體土地入市不僅沖擊了房?jī)r(jià)，影響了未來(lái)土地出讓收入和投資項(xiàng)目的進(jìn)展，最終影響稅收和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且也大大壓縮了土地征收后“招拍掛”出讓后的增值收益，對(duì)地方政府短期利益的沖擊比較大。因此，需要在集體土地入市的節(jié)奏和規(guī)模上、中央政府對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的分擔(dān)上等，都需要做出統(tǒng)籌規(guī)劃，智慧的頂層設(shè)計(jì)就體現(xiàn)在這個(gè)方面。但如果在集體土地入市方面難以