我國(guó)個(gè)稅改革的民生取向

1、<p>　　我國(guó)個(gè)稅改革的民生取向</p><p>　　〔摘 要〕民生問題作為政府工作的重點(diǎn)，在稅制設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暡?yīng)納入稅制中。對(duì)我國(guó)個(gè)稅改革過程的回顧，個(gè)稅中的民生取向盡管已經(jīng)引起了政府部門的重視，但也存在輕民生、重財(cái)政和重政治目標(biāo)的傾向；對(duì)比OECD成員國(guó)的個(gè)稅做法，今后我國(guó)的個(gè)稅應(yīng)該確立以民生為重心的改革方向，真正落實(shí)民眾分享改革紅利的目標(biāo)。 </p><p>　　〔

2、關(guān)鍵詞〕個(gè)人所得稅；個(gè)稅改革；民生；OECD成員國(guó) </p><p>　　中圖分類號(hào)：F830.424 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4096（2013）04-0042-06 </p><p>　　三百多年前，法國(guó)人民在法國(guó)大革命中，以前所未有的勇氣對(duì)舊制度宣戰(zhàn)，徹底推翻現(xiàn)有的封建社會(huì)制度去追求自由和民主。在托克維爾的《舊制度與大革命》一書中，我們明顯可以感覺到革命前后法國(guó)社會(huì)看似繁

3、榮卻暗藏危機(jī)的狀態(tài)。然而，造成危機(jī)轉(zhuǎn)化為革命的動(dòng)因雖然很多，但“捐稅權(quán)可以說是囊括了所有其他的權(quán)利”，“直接稅逐年增長(zhǎng)，而人民事先聽不到任何風(fēng)聲”[1]，成為舊制度下的人民所痛恨的最根本的經(jīng)濟(jì)因素。大革命并不是一朝一夕的成果，而是幾代人一點(diǎn)一點(diǎn)積累的努力，盡管這已經(jīng)成為歷史，但卻仍然具有很強(qiáng)的醒鑒意義，即早在1789年甚至更早，歷史先驅(qū)們就已經(jīng)意識(shí)到了稅制民生化的重要性。處于高速發(fā)展、急劇變化中的我國(guó)，轉(zhuǎn)型期的改革成敗顯得尤為重要。十八

4、大報(bào)告中明確提出了“發(fā)展中不平衡，不協(xié)調(diào)”的各類問題[2]，而這些問題涉及到民生的方方面面，必將成為今后改革的主方向。如何讓廣大民眾分享改革紅利，自然在個(gè)稅改革中必須重視民生的取向。我國(guó)個(gè)稅改革已經(jīng)引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注，但從已有成果來看，討論的焦點(diǎn)主要集中在公平分配、以人為本、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和征管角度等方面，比較典型的有李波的《公平分配視角下的個(gè)人所得稅模式選擇》；翟</p><p>　　一、我國(guó)個(gè)稅改革歷程

5、</p><p>　　我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度是基于2011年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過的關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》的決定。事實(shí)上，早在建國(guó)初（即1950年），我國(guó)就在新中國(guó)稅制建設(shè)綱領(lǐng)性文件《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》中獨(dú)立提出了個(gè)人所得稅及征稅方式，但直到1980年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議公布《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》為止，這期間幾乎毫無作為[3]。之后三十多年來，隨著居民收入的大幅

6、提升，個(gè)人所得稅逐漸成為我國(guó)重要的稅種之一，其所具有的調(diào)節(jié)收入分配等重要且獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)職能才越來越受到政府及民眾的關(guān)注。 </p><p><b>　　1.雛形階段 </b></p><p>　　1978年12月，十一屆三中全會(huì)的召開拉開了改革開放的序幕，稅制改革進(jìn)入全新的發(fā)展階段，個(gè)人所得稅作為對(duì)外開放的先行措施，正式得以確立施行。1980年9月10日，第五屆全國(guó)人民

7、代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》，以在我國(guó)境內(nèi)居住滿1年并從我國(guó)境內(nèi)、境外取得所得的個(gè)人，和不在我國(guó)境內(nèi)居住或者在我國(guó)境內(nèi)居住不滿1年，從我國(guó)境內(nèi)取得所得的個(gè)人，和以工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)、利息和股息紅利所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得及其他所得共6類所得為征稅對(duì)象；費(fèi)用扣除為800元，對(duì)工資薪金所得適用5%—45%的超額累進(jìn)稅率，其余所得適用20%的比例稅率。這是新中國(guó)歷史上第一部個(gè)人所得稅法，初步確立了我國(guó)

8、個(gè)人所得稅法的雛形[4]。 </p><p>　　值得注意的是，這一時(shí)期正是我國(guó)改革開放初期，除了少數(shù)人以外，國(guó)內(nèi)居民收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，因此，這一稅法頒布之初，對(duì)國(guó)內(nèi)居民收入分配基本無法起到調(diào)節(jié)作用。但隨著改革開放的不斷深入，個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)開始活躍，先富起來的人越來越多，居民收入在不斷提高的同時(shí)也拉大了其間的收入差距。 </p><p>　　考慮這一現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院在1986年頒布了

9、《中華人民共和國(guó)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅暫行條例》和《中華人民共和國(guó)個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，明確指出自1987年起，《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》只適用于外籍人員、華僑和港澳臺(tái)同胞。在《個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》中，增加了承包、轉(zhuǎn)包收入和投稿、翻譯取得的收入兩類。1988年6月，又出臺(tái)了《關(guān)于征收私營(yíng)企業(yè)投資者個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅的規(guī)定》，將私營(yíng)企業(yè)利潤(rùn)也納入了征收范圍。盡管這些暫行條例與個(gè)人所得稅法的某些條款存在矛盾，出現(xiàn)三稅并行的現(xiàn)象，但從這一

10、時(shí)期的改革過程來看，收入分配問題已經(jīng)納入立法者的考慮之中。在制定稅法時(shí)，國(guó)家能夠充分考慮到當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，針對(duì)改革開放后不斷變化的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象制定相應(yīng)的政策以期達(dá)到收入調(diào)節(jié)的目的。 </p><p><b>　　2.摸索發(fā)展階段 </b></p><p>　　20世紀(jì)90年代以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)得到初步建立與發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，此前遺留的問題和三稅并行的狀況已

11、經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，個(gè)稅改革迫在眉睫。1993年，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》修正案并宣布于1994年1月1日起施行，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶所得稅暫行條例》、《中華人民共和國(guó)個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》同時(shí)廢止。 </p><p>　　這次改革呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)和趨向：一方面，增加了原有的收入分類。在1980年稅法的6項(xiàng)收入類型的基礎(chǔ)上，新的稅法增加了

12、“個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得；對(duì)企、事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得；稿酬所得；財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得；偶然所得”等5項(xiàng)所得，更好地適應(yīng)了在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的形勢(shì)下，越來越多的生產(chǎn)要素參與收入分配，個(gè)人所得來源越來越多樣化的情況。另一方面，改革了稅率，確定了分類扣除標(biāo)準(zhǔn)。改革后的稅法規(guī)定，工資薪金所得適用5%—45%的9級(jí)超額累進(jìn)稅率；個(gè)體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)所得和對(duì)企、事業(yè)單位的承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得適用5%—35%的5級(jí)超額累進(jìn)稅率；工資薪

13、金所得的費(fèi)用扣除為800元，其余所得每次不超過4 000元的減除800元，超過4 000元的，扣除20%的費(fèi)用[5]。 　　統(tǒng)一個(gè)人所得稅不僅為征管提供了方便，也更好地發(fā)揮了調(diào)節(jié)收入、保障稅收的積極作用。這是自新中國(guó)成立以來第一套比較完整、統(tǒng)一的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的，符合本國(guó)國(guó)情的個(gè)人所得稅制度。這一改革標(biāo)志著我國(guó)的個(gè)人所得稅制度朝著法制化、科學(xué)化和規(guī)范化的方向邁出了重要的一步，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)的改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)節(jié)收入分配和維護(hù)國(guó)家權(quán)

14、益</p><p><b>　　3.民生初探階段 </b></p><p>　　1999年的第二次修正，恢復(fù)了對(duì)存款利息征收的個(gè)人所得稅，主要針對(duì)投資過熱的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，作為配套的稅收政策的出臺(tái)[5]。在2005年的修正中，將費(fèi)用扣除提高至1 600元。事實(shí)上，自1993年以來，職工年平均工資已從3 000元左右躍升至近2萬元，原有的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法適應(yīng)這一現(xiàn)狀，更不

15、利于發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配差距的重要功能。2007年及2008年的改革，先后針對(duì)利息收入和費(fèi)用扣除做出相應(yīng)調(diào)整，規(guī)定儲(chǔ)蓄存款利息自2007年8月15日起減按5%的稅率征稅，自2008年10月9日起暫免征稅；將費(fèi)用扣除額自1 600元進(jìn)一步提高至2 000元。對(duì)于個(gè)人年所得超過12萬元，在兩處以上取得工資、薪金所得或沒有扣繳義務(wù)人的，具有國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他情形的，納稅人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定辦理納稅申報(bào)；對(duì)于扣繳義務(wù)人，則應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定辦理

16、全員全額扣繳申報(bào)。 </p><p>　　十年間的四次改革，充分展現(xiàn)了稅收政策對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的及時(shí)適應(yīng)和調(diào)整。其間最引人矚目的就是費(fèi)用扣除額的不斷上調(diào)，其最直接及最明顯的動(dòng)因就是經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。十年間，居民收入不斷上升的同時(shí)，居民消費(fèi)水平也不斷上升，一成不變的費(fèi)用扣除顯然已經(jīng)無法公平、合理地反映個(gè)人生計(jì)支出。在后期改革中，公眾及媒體也更多地參與進(jìn)了稅制改革的討論中，民生的呼吁得到進(jìn)一步的重視。 </p>

17、;<p>　　4.廣泛參與和深入改革階段 </p><p>　　2011年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第二十一次會(huì)議所通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法〉的決定》，是個(gè)人所得稅法自1980年頒布以來的第六次修正。新稅法完全反映了民眾呼聲，體現(xiàn)了關(guān)注民生的趨向。 </p><p>　　第一，工薪所得扣除標(biāo)準(zhǔn)提高，稅率結(jié)構(gòu)調(diào)整。工薪所得費(fèi)用扣除額是本次改革中最受媒體和

18、民眾關(guān)注的焦點(diǎn)之一。費(fèi)用扣除作為應(yīng)納稅所得的減項(xiàng)，反映的是納稅人的生計(jì)支出，作為免征額不予征稅。在2008年的改革中，這一標(biāo)準(zhǔn)由每月1 600元提高至2 000元，但由于城鎮(zhèn)居民人均收入的快速增長(zhǎng)、通貨膨脹壓力等方面原因，這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。在經(jīng)過反復(fù)論證、廣征民意的基礎(chǔ)上，將修正草案原定的每月3 000元提高至3 500元，同時(shí)將第一級(jí)稅率由5%調(diào)整至3%。這一舉措使個(gè)稅納稅人數(shù)量由8 000多萬減至2 000多萬，對(duì)

19、于減輕中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)還是有一定效果的。根據(jù)財(cái)政部《2012年前三季度稅收收入情況分析》的統(tǒng)計(jì)，僅在2012年前三個(gè)季度中，“個(gè)人所得稅收入同比下降8.4%，比去年同期增速回落42.8個(gè)百分點(diǎn)，工資薪金所得稅和個(gè)體商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得大幅下降，同比下降13.1%和16.1%”。就目前而言，絕大多數(shù)專家和民眾仍然認(rèn)為這一標(biāo)準(zhǔn)偏低；費(fèi)用扣除時(shí)“一刀切”的硬傷也越來越遭到學(xué)術(shù)界的批評(píng)。 </p><p>　　第二，個(gè)體

20、工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得和承包承租經(jīng)營(yíng)所得稅率級(jí)距調(diào)整。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得稅率表的第一級(jí)級(jí)距由年應(yīng)納稅所得額5 000元調(diào)整至15 000元，其余對(duì)應(yīng)各級(jí)也做了相應(yīng)調(diào)整。個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的合理所得，同工薪所得一樣，也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化做出調(diào)整。 </p><p>　　第三，扣繳申報(bào)期限的統(tǒng)一。新稅法第九條規(guī)定“扣繳義務(wù)人每月所扣的稅款，自行申報(bào)納稅人每月應(yīng)納的稅款，都應(yīng)當(dāng)在次月十五日內(nèi)繳入國(guó)庫(kù)

21、，并向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送納稅申報(bào)表。”即申報(bào)繳款時(shí)間由此前的次月七日以前延長(zhǎng)至十五日。我國(guó)主要稅種諸如增值稅、消費(fèi)稅及營(yíng)業(yè)稅的按月或按季繳納的申報(bào)期限都是次月十五日，而此次改革統(tǒng)一了這一期限，主要也是從便利納稅和扣繳義務(wù)的角度出發(fā)。尤其對(duì)于各扣繳單位，申報(bào)期限的不一致勢(shì)必會(huì)造成不必要的人力、財(cái)力浪費(fèi)，也不便于稅務(wù)機(jī)關(guān)征管，這也體現(xiàn)了政府建設(shè)和諧征納關(guān)系，構(gòu)建人性化制度的民生取向[6]。 </p><p>　　二、我國(guó)個(gè)

22、稅改革中的民生困境 </p><p>　　從我國(guó)個(gè)稅改革的四個(gè)階段來看，民生問題正逐步成為政策制定的重要取向。從最初確立至今，在稅制本身和征管方面都有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。建立之初的改革旨在明確界定個(gè)人所得稅的納稅人，第二階段則是明確分類扣除標(biāo)準(zhǔn)，第三階段和第四階段的改革方向則轉(zhuǎn)向了費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。在稅制日臻完善的過程中，稅收改革越來越多的將稅收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平聯(lián)系起來，側(cè)重稅收的調(diào)節(jié)功能，體現(xiàn)了一定程度的民生關(guān)懷

23、。然而，從現(xiàn)階段的稅制改革內(nèi)容來看，在民生取向方面仍存在一些困境。 </p><p>　　1.民生取向不夠明顯 </p><p>　　民生，狹義而言是指民眾的生存和生活狀態(tài)，其外延包括民眾權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)、自身價(jià)值的追求和發(fā)展，及為其提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境條件等，是一個(gè)具有相當(dāng)豐富內(nèi)涵的表述。從稅收角度而言，包括權(quán)益的維護(hù)、相對(duì)公平合理的收入分配、更有效的社會(huì)保障及環(huán)境保護(hù)等方面。近年來，

24、個(gè)稅的改革雖然取得了一定的成效，也逐漸體現(xiàn)出了一定的民生取向，卻仍然可以看出改革形式單一且流于表面，僅僅集中于小部分條款的細(xì)微調(diào)整，并沒有涉及根本，因而即使一改再改，其收效仍然差強(qiáng)人意。 </p><p>　　具體而言，首先，收入分配問題已經(jīng)越來越成為社會(huì)各界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，而作為國(guó)家的主要的收入分配調(diào)節(jié)手段，個(gè)人所得稅卻沒有起到應(yīng)有的作用。一方面，由于信息不對(duì)稱，高收入者往往有更強(qiáng)大的避稅動(dòng)機(jī)和能力，由于征管水平的

25、局限，使沒有納入稅基的隱性收入和灰色收入成為引發(fā)分配不公的主要原因；另一方面，中低收入者在不完善的稅制當(dāng)中處于劣勢(shì)，相較之下反而需要承擔(dān)更重的稅負(fù)，這是對(duì)量能賦稅和縱向公平原則的違背。其次，分類申報(bào)制度中無差別的扣除模式，對(duì)于平衡不同類型尤其是消極所得之間的分配差距是相當(dāng)不利的。對(duì)于個(gè)人收入中維持生計(jì)的主要來源如工資薪金所得，本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)較輕的稅負(fù)，而其他消極收入如資本利得等高收入者的主要收入來源，卻往往因?yàn)槭杖雭碓捶稚⑶译[蔽而承擔(dān)了較輕

26、的稅負(fù)，這顯然是不盡合理的[7]。最后，費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)也存在相當(dāng)?shù)娜毕?。?dāng)前對(duì)于外籍人員和在境外工作的我國(guó)公民的附加費(fèi)用扣除1 300元的解釋在橫向公平角度方面欠缺足夠的說服力，而由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，對(duì)于除工資薪金外其他各類收入的統(tǒng)一費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)是否合理也存在很大爭(zhēng)議。 　　2.仍以財(cái)政、政治目標(biāo)為導(dǎo)向 </p><p>　　從宏觀角度來說，我國(guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家，稅制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，因而往往過分注重財(cái)政和政

27、治目標(biāo)。在保證財(cái)政收入的前提下，對(duì)于民生問題的考慮自然被弱化，甚至出現(xiàn)以財(cái)政和政治目標(biāo)來替代民生的現(xiàn)象。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)的前提下，稅收收入必須得到足夠的保障以支持國(guó)家在各方面的財(cái)政需求，經(jīng)濟(jì)制度的改革更應(yīng)當(dāng)與政治制度改革配套。在這一前提的制約下，稅制改革掣肘頗多。如當(dāng)前對(duì)于官員財(cái)產(chǎn)公開的呼聲越來越高，這是黨內(nèi)廉政建設(shè)的重要舉措，由此引發(fā)的一系列問題也必將對(duì)未來產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。官員的財(cái)產(chǎn)公開不僅意味著肅清貪腐，也意味著一部分官員的相當(dāng)隱蔽

28、的灰色收入和隱性收入將公諸于眾。對(duì)于這一部分所得的合法性界定和課稅辦法仍然有待商榷，這也只是稅制改革與政治改革相配合的一例。無論從何角度來說，個(gè)人所得的稅基還需要進(jìn)一步的擴(kuò)大和完善，遠(yuǎn)非一場(chǎng)單純的稅制改革可以達(dá)成的。同時(shí)，民眾在稅制改革中應(yīng)當(dāng)扮演什么角色，必須納入決策者的考慮范圍。如果僅僅作為被動(dòng)的接受者而失去參與權(quán)與知情權(quán)，這顯然有悖于人民民主的根本原則。相較之下，不少OECD成員國(guó)都已進(jìn)行了較為成功的稅制改革，部分實(shí)現(xiàn)了既兼顧公平效

29、率也充分考慮民生的目的。因此，我國(guó)</p><p>　　三、OECD成員國(guó)個(gè)稅改革中的民生借鑒 </p><p>　　近十年來，OECD成員國(guó)在進(jìn)一步簡(jiǎn)化個(gè)人所得稅稅制方面進(jìn)行了一系列改革并取得了明顯成效，其改革的成果主要體現(xiàn)在個(gè)人所得稅收入占GDP的比重和稅收總收入的比重均不斷下降。而縱觀我國(guó)近年的數(shù)據(jù)，這兩個(gè)比重雖然也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但與OECD成員國(guó)相比不太明顯。因此，主要OECD成員

30、國(guó)改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善我國(guó)稅制、推進(jìn)改革是很有必要的。 </p><p>　　1.稅負(fù)變化引致的就業(yè)變動(dòng) </p><p>　　從OECD成員國(guó)平均稅負(fù)水平（以個(gè)人所得稅稅收收入占GDP比重為指標(biāo)）變化來看，大部分成員國(guó)（OECD均值）呈下降趨勢(shì)，但不同成員國(guó)的變化趨勢(shì)仍有差別。以2008年為基準(zhǔn)，截至2011年以2011年最新數(shù)據(jù)為依據(jù)，2011年數(shù)據(jù)無法取得的以2010年數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。，32個(gè)可

31、獲得數(shù)據(jù)的成員國(guó)墨西哥和智利無可查詢歷史數(shù)據(jù)。中，只有8個(gè)有所上升，其他國(guó)家均有不同程度的下降。稅負(fù)的降低是基于對(duì)民生需求的考慮，根據(jù)OECD網(wǎng)站中對(duì)于成員國(guó)就業(yè)人口占勞動(dòng)人口的百分比統(tǒng)計(jì)顯示，最高邊際稅率下調(diào)的國(guó)家，就業(yè)率都有不同程度的增長(zhǎng)（如澳大利亞、荷蘭等）。盡管就業(yè)率的增長(zhǎng)是由一系列復(fù)雜的原因造成的，但從稅制改革的激勵(lì)作用而言，其所蘊(yùn)含的民生關(guān)懷，可見一斑。 </p><p>　　2.稅制結(jié)構(gòu)變化明顯 &

32、lt;/p><p>　　第一，稅率檔次減少。截至2008年，OECD各成員國(guó)中，只有6個(gè)國(guó)家稅率檔次保持不變，另有6個(gè)國(guó)家檔次輕微上升，其他國(guó)家都出現(xiàn)了不同程度的減少，平均稅率檔次從2000年的5.3下降至2008年的3.8。這是簡(jiǎn)化稅制的一項(xiàng)重要舉措。稅制結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)化不僅有利于稅收征管，對(duì)于降低納稅人的納稅成本也具有重要意義。過于繁雜的稅制往往導(dǎo)致較高的征納成本，一方面，稅務(wù)當(dāng)局需要接收并核查大量的復(fù)雜申報(bào)；另一方面

33、，納稅人也需要進(jìn)行繁重的計(jì)算，這一系列的無謂損失對(duì)于提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體效率而言都是不利的。因此，稅制的簡(jiǎn)化不僅有利于提高經(jīng)濟(jì)效率和降低征納雙方的成本，也體現(xiàn)了對(duì)減輕納稅人納稅成本的合理考量。 </p><p>　　第二，最高邊際稅率下調(diào)。最高邊際稅率保持不變的成員國(guó)只有3個(gè)，提高這一比率的成員國(guó)有比利時(shí)、加拿大、芬蘭、冰島、愛爾蘭、葡萄牙、瑞典、英國(guó)和美國(guó)等9個(gè)國(guó)家，且提高的比率都不算太大。其他成員國(guó)的個(gè)稅最高邊

34、際稅率都出現(xiàn)普遍下調(diào)[8]。按照供給學(xué)派的觀點(diǎn)，高邊際稅率不僅會(huì)降低工作積極性，更會(huì)阻礙投資，減少資本存量，特殊情況下稅收收入甚至?xí)c邊際稅率的高低呈反方向變化，即所謂的“拉弗曲線”。因此，大部分OECD成員國(guó)都選擇了降低邊際稅率等一系列的減稅措施，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，刺激并提高資源配置的整體效率[9]。這一效應(yīng)已經(jīng)得到世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯頓的經(jīng)驗(yàn)分析印證——低稅負(fù)或稅負(fù)適中地區(qū)的增長(zhǎng)速度要明顯快于高稅負(fù)地區(qū)，稅收每增長(zhǎng)1%，就會(huì)導(dǎo)致GD

35、P增長(zhǎng)率減少0.4%，也就是說提高稅負(fù)水平必然以犧牲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為代價(jià)[10]。 </p><p>　　3.征管措施易于操作 </p><p>　　第一，源泉扣繳。源泉扣繳工薪所得及股息和利息所得是OECD成員國(guó)的主要征收方式，而對(duì)勞務(wù)所得和特許權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)所得實(shí)行征收的國(guó)家相對(duì)較少。對(duì)于不適用源泉扣繳的所得，所有國(guó)家都設(shè)置了累計(jì)征收制度，納稅人在取得收入的同時(shí)有義務(wù)分期向稅務(wù)局預(yù)繳稅款，但各國(guó)這

36、一制度的細(xì)節(jié)略有不同。 </p><p>　　第二，自行申報(bào)。所有的OECD成員國(guó)在稅法中都規(guī)定了自行申報(bào)制度，主要分為對(duì)不適用源泉扣繳所得的日常申報(bào)及針對(duì)納稅人年度收入實(shí)行的年終綜合申報(bào)。各成員國(guó)又具體又可以劃分為三類，一類規(guī)定必須進(jìn)行年度綜合申報(bào)，一類規(guī)定滿足一定條件的納稅人可以不進(jìn)行此項(xiàng)申報(bào)，最后一類則介于上述兩類之間，設(shè)置了“預(yù)填”申報(bào)制度。實(shí)際上，年度綜合申報(bào)與不同成員國(guó)工薪所得源泉扣繳制度存在互補(bǔ)關(guān)系

37、。對(duì)于實(shí)行累計(jì)源泉扣繳的成員國(guó)，納稅人日常申報(bào)所得總和與年終申報(bào)數(shù)額相差不大，因此，這類成員國(guó)規(guī)定滿足一定條件的納稅人可以不進(jìn)行此項(xiàng)申報(bào)。而對(duì)于其他實(shí)行非累計(jì)源泉扣繳甚至不實(shí)行源泉扣繳的成員國(guó)而言，年終綜合申報(bào)具有多退少補(bǔ)的功能，因而十分必要。 </p><p>　　第三，支付方信息申報(bào)。大部分成員國(guó)都規(guī)定了股息與利息所得支付方的信息申報(bào)法定義務(wù)，而對(duì)于獨(dú)立個(gè)人勞務(wù)所得和資本利得，實(shí)行這一制度和不實(shí)行這一制度的成

38、員國(guó)約各占一半[11]?？傮w而言，絕大部分OECD成員國(guó)對(duì)納稅人的主要收入來源都實(shí)行了支付方信息申報(bào)制度。 </p><p>　　四、個(gè)稅改革民生取向的未來定位 </p><p>　　我國(guó)稅制改革已經(jīng)逐步體現(xiàn)民生取向，包括調(diào)節(jié)收入分配、公平賦稅及降低納稅成本等方面的一系列舉措。但在實(shí)踐中，仍然出現(xiàn)了以財(cái)政目標(biāo)替代民生目標(biāo)，民生取向不夠明顯的問題。如果這些問題沒有解決，稅制當(dāng)中不利于保證公平

39、和提高效率的成分仍然存在，顯然難以實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)目標(biāo)，甚至?xí)律鐣?huì)階層的分化，危及和諧社會(huì)的構(gòu)建。正是由于制度凌駕于人民之上而被人民所憎惡，才催生了繁榮時(shí)期空前的法國(guó)大革命，這一歷史教訓(xùn)已在托克維爾的論述中得到充分的證明。因此，我們要避免社會(huì)分化，實(shí)現(xiàn)十八大報(bào)告中提出的居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步、勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步等目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公平收入分配的改革方向，更加注重民生取向。 　　1.合理認(rèn)識(shí)個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)功能 </p

40、><p>　　從最近的個(gè)稅改革中可以看出政府對(duì)于聽取民意的重視。在制定稅收政策時(shí)，尤其是個(gè)稅改革時(shí)，充分考慮民眾意見是十分必要的。個(gè)人所得稅誕生的初衷僅僅是籌措軍費(fèi)，但演變至今，最受重視的是其調(diào)節(jié)收入分配的重要作用。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、收入分配差距不斷拉大的當(dāng)下，個(gè)稅改革也就必須承載這樣的政策導(dǎo)向職能。當(dāng)然，作為國(guó)家調(diào)節(jié)收入分配的一種手段，也應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到，個(gè)人所得稅所具有的調(diào)節(jié)功能是有限的，僅僅依靠個(gè)稅改革措施，不可

41、能從根本上解決目前收入分配不公的現(xiàn)狀。當(dāng)前個(gè)人所得稅在我國(guó)稅收收入中的比重小于10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于增值稅等間接稅（50%以上）。要更好地發(fā)揮個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)作用，還需要從擴(kuò)大稅基、取締各類非法所得和切實(shí)提高城鎮(zhèn)居民收入等方面入手[12]。收入差距拉大的客觀原因有很多，除了依靠稅收的二次分配功能，更應(yīng)該把焦點(diǎn)放在初次分配即收入的來源上。如對(duì)于各類壟斷行業(yè)的超額利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)控，健全勞動(dòng)與社會(huì)保障系統(tǒng)，使高收入者和中低收入者在初次分配時(shí)的差距縮小等

42、。 </p><p>　　2.減少稅率檔次，費(fèi)用扣除差異化 </p><p>　　從OECD成員國(guó)的改革趨勢(shì)中可以看出，一個(gè)重要舉措就是減少稅率檔次，簡(jiǎn)化稅制。當(dāng)前我國(guó)工薪所得的稅率級(jí)次為7級(jí)超額累進(jìn)稅率，最高邊際稅率為45%，相較于大部分OECD成員國(guó)2008年的平均值為3.8，仍然需要改進(jìn)。與此同時(shí)，實(shí)行費(fèi)用扣除的差異化也是眾望所歸。統(tǒng)一的扣除額或扣除率有益于降低征納成本，但卻忽略了納

43、稅人之間的差異[13]。不同地區(qū)的納稅人，其收入水平及生活成本的差異很大，僅僅以2010年城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民年收入為例，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入是農(nóng)村居民家庭人均總收入的2.4倍，而對(duì)應(yīng)的全年消費(fèi)性支出，前者是后者的3倍。如果對(duì)應(yīng)統(tǒng)一的費(fèi)用扣除額，顯然是不合理的。而我國(guó)各地區(qū)之間的發(fā)展水平也有差異，東部地區(qū)相較于西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)，人均收入也更高。不平衡的發(fā)展水平應(yīng)當(dāng)反映在稅制中，才能保證橫向公平的實(shí)現(xiàn)。因此，費(fèi)用扣除的差異化是重

44、要的改革方向。 </p><p>　　3.繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策 </p><p>　　自2008年全球金融危機(jī)以來，結(jié)構(gòu)性減稅已經(jīng)成為我國(guó)積極財(cái)政政策的重頭戲，旨在通過減輕企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，以最小的政策資源和代價(jià)實(shí)現(xiàn)最有效率的調(diào)控目標(biāo)。這一政策是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一大創(chuàng)新，其目的并不是單純地減輕稅負(fù)，而是通過稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整實(shí)現(xiàn)總量擴(kuò)張，增強(qiáng)市場(chǎng)主體活力，擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

45、，保障和改善民生。黨的十六屆三中全會(huì)提出“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅收改革原則便是這一創(chuàng)舉性政策的前奏。短期來看，結(jié)構(gòu)性減稅可能會(huì)沖擊財(cái)政收入，這從個(gè)稅改革后稅收收入的短期減少可以看出。但從長(zhǎng)期來看，這一政策能夠從根本上激發(fā)市場(chǎng)活力并調(diào)動(dòng)生產(chǎn)的積極性，是有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)財(cái)政增收的舉措。從實(shí)踐來看也的確如此。因此，繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，推進(jìn)和深化個(gè)稅改革是當(dāng)下稅制改革的主旋律。 </p><p>　　4.建立

46、綜合與分類相結(jié)合的所得稅制 </p><p>　　個(gè)稅改革的方向基本確定為建立綜合與分類相結(jié)合的所得稅制，但限于當(dāng)前征管水平和綜合所得稅制的征管成本，這樣的改革顯然無法在短時(shí)間內(nèi)完成，而且稅制的頻繁改革也不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。因此，可以采取逐步改革的方法，在現(xiàn)階段逐漸施行一些過渡性的措施。這一類的措施可以參考OECD成員國(guó)中德國(guó)、英國(guó)、日本和意大利等成員國(guó)的做法，即將累計(jì)源泉扣繳與年底綜合申報(bào)相結(jié)合，納稅人滿足一

47、定條件時(shí)可以不進(jìn)行年底綜合申報(bào)，兩種方法相互補(bǔ)充。不管采取何種手段，建立綜合與分類相結(jié)合的所得稅制是大勢(shì)所趨。除了稅制上的改變外，相應(yīng)的征管水平也應(yīng)隨之提高，如信息化水平、征管服務(wù)水平等。 </p><p>　　當(dāng)然，改革的目的在于建立一個(gè)更加公平有效，同時(shí)也能夠更好發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的稅制，其根本出發(fā)點(diǎn)仍然是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展平衡，更好地建設(shè)和諧社會(huì)，把改革中的民生取向落到實(shí)處。 </p><p&g

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