農(nóng)村住房及宅基地流轉問題的矛盾與對策建議

1、<p>　　農(nóng)村住房及宅基地流轉問題的矛盾與對策建議</p><p>　　摘要：隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和市場化進程的加快，農(nóng)民有流轉農(nóng)村住房和宅基地的需求，卻由于在流轉問題上有種種制約而無法順利實現(xiàn)。本文在分析流轉現(xiàn)狀、流轉中存在的矛盾的基礎上，提出解決流轉問題的對策建議，從而促進農(nóng)村住房和宅基地的流轉，保障農(nóng)民權益，提高農(nóng)民生活水平，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。 </p><p>　　關鍵詞

2、：農(nóng)村住房；宅基地；流轉；矛盾；措施 </p><p>　　一、農(nóng)村住房及宅基地流轉現(xiàn)狀 </p><p>　　自改革開放以來，農(nóng)民生活水平不斷提高，對居住條件的要求也不斷提高，農(nóng)村住房面積不斷擴大，其中有的還通過繼承祖輩房屋、接受贈與、購買等合法手段或通過亂占亂建等非法手段取得更多的住房和宅基地，一戶多宅現(xiàn)象普遍。而20世紀80年代以來，隨著城市化浪潮的不斷升溫，大量農(nóng)民涌入城市工作和居

3、住，導致大量農(nóng)村房屋無人居住，田地閑置，出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象。 </p><p>　　在市場經(jīng)濟環(huán)境下，城市住房商品化，而農(nóng)村住房和宅基地的自由流轉受著各種法律政策的重重限制和制約，農(nóng)民有出賣或出租自己的住房來增加收入的需要卻無法實行，故而產(chǎn)生很多違規(guī)現(xiàn)象和隨之而來的各種糾紛。例如，利用農(nóng)村集體用地建小產(chǎn)權房，私自出租或出賣農(nóng)村住房或宅基地，用農(nóng)村住房抵押擔保進行融資等，由于交易方式不規(guī)范，政府管理缺位，產(chǎn)生的糾紛

4、也越來越多。 </p><p>　　二、農(nóng)村住房及宅基地流轉中的矛盾 </p><p>　　1.農(nóng)村住房及宅基地流轉與傳統(tǒng)觀念的矛盾 </p><p>　　一種觀念認為農(nóng)村住房自由流轉之后用于非農(nóng)建設，會導致耕地流失。目前我國各種相關的限制住房和宅基地自由流轉的法律制度的目的之一就是保護耕地，減少可耕地的流失。另外，農(nóng)村住房轉讓會導致住房附著的宅基地隨之出讓，雖然實

5、際上只是宅基地使用權而非所有權的轉讓，卻還是有出售宅基地的嫌疑。 </p><p>　　另一種觀念認為，一旦允許住房和宅基地自由流轉，農(nóng)民把住房和宅基地等賣了，就會流離失所，生無所依，將影響農(nóng)村穩(wěn)定，引發(fā)嚴重的社會問題。 </p><p>　　2.農(nóng)村住房及宅基地流轉與現(xiàn)行法律政策的矛盾 </p><p>　　根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，公民在法律面前一律平等，國家依法保

6、護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權?！段餀喾ā芬?guī)定，國家保障一切市場主體平等的法律地位和發(fā)展權利，因此農(nóng)民應當和城市居民擁有同等的法律地位，享受同等的法律權利。事實上，城市住房可以自由流轉，而現(xiàn)有制度對于農(nóng)村住房的流轉是嚴格限制主體的，如《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，城市居民也不得占用集體土地建住宅，這顯然不符合憲法和法律的有關精神。 </p><p>　　《憲法》還規(guī)定，

7、城市土地屬于國家所有，農(nóng)村和城郊的土地除了法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有。宅基地、自留地等也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地征收或征用并給予補償。在實際操作中，征用哪些土地是出于公共利益的需要，采用何種方式征用這些土地，被征地農(nóng)民的合法權益是否得到足夠的保障等都是現(xiàn)實問題。此外，被征地農(nóng)民和未被征地農(nóng)民的利益也產(chǎn)生了較大的差異。 </p><p>　　《中共中央關于各地對社員宅基地問題作

8、一些補充規(guī)定的通知》規(guī)定，社員的宅基地歸生產(chǎn)隊所有，不準出租和買賣?！蛾P于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》中規(guī)定，農(nóng)村社隊的土地歸集體所有，社員的宅基地、自留地和承包的耕地不準出租、買賣和轉讓。《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準。也就是說，法律規(guī)定宅基地不得轉讓，而作為宅基地上的附著物，如住房，是可以自由轉讓的，并且附著物的轉讓必然引起宅基地使用權的轉讓。 </p><p>　　

9、《土地管理法》和《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》均規(guī)定，村民只能一戶一宅，且宅基地面積不能超標。但事實上，農(nóng)民可以通過多種合法的途徑，如繼承、購買、受贈等，取得另外的宅基地與住房，因此農(nóng)村存在很多事實上的“一戶多宅”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在使得農(nóng)民進城務工后閑置的住房和土地更多，導致“空心村”問題更加嚴重。 </p><p>　　3.農(nóng)村住房及宅基地流轉與政府職能的矛盾 </p>

10、;<p>　　我國的土地實行全民所有制和集體所有制，集體土地只有通過征地變成國有土地才能進入市場交易，而在征地過程中，政府在農(nóng)村土地管理問題上可以擁有雙重身份，可以利用這雙重身份的雙重職能來謀利，即先以公共管理者的身份，以公共利益需要的名義動用土地征收權，低價從農(nóng)民手中征收集體土地，接著以國有土地所有權代理人的身份把土地出讓，從中獲得增值，這些增值一般都用于充實地方財政。在征地收入中，集體可得25%左右，政府可得65%左右

11、，農(nóng)民所得比例不到10%，嚴重損害了農(nóng)民的權益。 </p><p>　　繁瑣的征地過程中還需要大量的經(jīng)費，這些經(jīng)費也來自于土地出讓補償費，即農(nóng)民利益的一部分，并且征地中政府還可能截留部分土地出讓金，或出現(xiàn)權力尋租現(xiàn)象，這同樣損害了農(nóng)民的利益。 </p><p>　　4.農(nóng)村住房及宅基地流轉與城市住房轉讓間差距的矛盾 </p><p>　　城市商品房可以自由流轉，不受

12、主體的限制，而且是房屋所有權和土地使用權一并轉讓，農(nóng)民可以在城市購買住房。而農(nóng)村住房和宅基地使用權的流轉是限制主體的，只限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的村民，并且按現(xiàn)行制度規(guī)定，農(nóng)村住房可以轉讓而宅基地不能轉讓，故而房屋所有權和宅基地使用權是分離的，這些都極大地制約了農(nóng)村住房的自由流轉。按照《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》之規(guī)定，城市居民不得購買農(nóng)村住房和宅基地，也不得占用農(nóng)民的集體土地來建住

13、房，故而城市居民不可以在農(nóng)村購買住房。 </p><p>　　當農(nóng)村居民到城市工作和定居有購買城市商品房的需求，或者有其他融資需要時，在農(nóng)村大面積的閑置住宅卻無法出售或出租，這是對資源的極大浪費，也是對農(nóng)民權益的損害。 </p><p>　　三、完善農(nóng)村住房及宅基地流轉的措施 </p><p>　　1.轉變傳統(tǒng)意識，堅持以人為本 </p><p&

14、gt;　　堅持以人為本，從解決“三農(nóng)問題”的高度來認識農(nóng)村住房和宅基地的流轉問題。解決“三農(nóng)問題”的核心在于解決農(nóng)民問題。 　　農(nóng)村住房和宅基地的流轉可以使農(nóng)民享有和城市居民同等的合法權益，提高農(nóng)民生活水平，減小城鄉(xiāng)差距。當進城務工農(nóng)民有購買城市住房的需要時，可以轉讓或出租家鄉(xiāng)的閑置住房，提高購買城市住房的能力；當農(nóng)民轉而從事收益更高的行業(yè)需要資金時，可以出售或抵押住房或宅基地，提高融資能力。這樣，有利于彌合城市化進程中的裂隙，使城市

15、化進程更順利、更和諧。 </p><p>　　目前各地都有試點來尋找合適的方法解決這個問題，提高農(nóng)民生活水平。例如，天津市試點用宅基地換房的辦法建設示范小城鎮(zhèn)。在國家現(xiàn)行的政策框架下，保持承包責任制不變，耕地面積不變，充分尊重農(nóng)民的意愿。首先把小城鎮(zhèn)建設好，使農(nóng)民的生活條件和生活環(huán)境等同于甚至超過城市居民，然后依照規(guī)定的標準，讓農(nóng)民置換住房，這樣宅基地就被整理出來，統(tǒng)一給集體搞現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為了解決農(nóng)民的就業(yè)問

16、題，在小城鎮(zhèn)旁邊還規(guī)劃一個產(chǎn)業(yè)園，也給農(nóng)民上了保險。此外，還劃出一塊多余的土地進行市場化運作，用出讓土地的收益來平衡小城鎮(zhèn)建設的費用。此法提高了農(nóng)民的收入，改善了農(nóng)民的居住條件，縮小了城鄉(xiāng)差距，推進了城市化變革。 </p><p>　　2.理順法律政策，健全流轉制度 </p><p>　　由于住房和宅基地的流轉與農(nóng)民的利益密切相關，所以首先要對農(nóng)民現(xiàn)有的宅基地和住房進行普查，對符合規(guī)定的、

17、以合法手段獲得的住房和宅基地進行登記，對不符合規(guī)定的，非法獲得的則進行清退，以防止部分干部利用職權多占宅基地，或村民違法私自亂占亂建多占宅基地，為流轉的公平性打好基礎。其次要完善農(nóng)村住房登記制度，一般以縣級以上國家土地管理部門為登記機關，對集體土地上的農(nóng)村住房進行登記，核發(fā)房產(chǎn)證，明晰農(nóng)村住房的產(chǎn)權。但是，根據(jù)現(xiàn)有法律和制度，農(nóng)村宅基地屬于集體所有，本集體村民對于宅基地的取得是無償性的，故而宅基地使用權要分開登記，核發(fā)集體建設用地使用證

18、。因此，在農(nóng)民與其他集體的農(nóng)民或農(nóng)民與城市居民進行住房交易時，宅基地使用權不能一并無償轉讓，在一段時間內(nèi)可以暫時使用“宅基地法定租賃權”等方式過渡，使宅基地使用權主體和房屋所有權主體一致。明晰產(chǎn)權可以為流轉創(chuàng)造必備條件。 </p><p>　　3.推進非農(nóng)化進程，加快流轉實施 </p><p>　　促進農(nóng)村住房和宅基地的流轉，從根本上來說，要保護耕地，提高耕地利用率，為此必須推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的

19、科技化和規(guī)?；涌煜颥F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉變，提高勞動生產(chǎn)率、單位土地產(chǎn)出率和資源利用率。 </p><p>　　要實行集約化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率， 就要使農(nóng)民安心轉讓宅基地。這就必須促進農(nóng)民向非農(nóng)化轉變，使農(nóng)民順利地從第一產(chǎn)業(yè)轉移到第二、第三產(chǎn)業(yè)中去，解決農(nóng)民的就業(yè)問題，穩(wěn)定并逐步提高農(nóng)民的收入，解決農(nóng)民的后顧之憂，這樣農(nóng)民才能安心地把農(nóng)村宅基地和住房轉讓出去。村集體把這些宅基地收取整理后，就可以開展規(guī)?；?、集約

20、化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。 </p><p>　　總之，農(nóng)村住房及宅基地流轉是農(nóng)民的需要，也是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。為了解決限制流轉的種種矛盾問題，要以人為本，理順現(xiàn)有的法律制度，促進非農(nóng)化進程，建立規(guī)范有序的流轉制度，以保障農(nóng)民權益，提高農(nóng)民生活水平，從而進一步促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程的步伐。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p>

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