中國人大立法中的公眾參

1、<p>　　中國人大立法中的公眾參與</p><p><b>　　王亞平, 鄭軍輝</b></p><p>　　來源：《公法評論》 第七卷</p><p>　　關鍵詞: 代議制民主/直接民主/人大立法/公眾參與/形式</p><p>　　內(nèi)容提要: 中國人大立法中的公眾參與，既是人民代表大會制度體制運行的內(nèi)在要

2、求，也是體制外的一種必要補充。同時，公眾參與立法有其憲法和法律上充分的規(guī)范依據(jù)和制度保障。在中國目前現(xiàn)有的制度渠道內(nèi)，公眾參與立法的形式主要有立法調(diào)研、書面征求意見、公布法律草案征求意見、座談會、論證會、聽證會、公開征集立法項目建議、委托起草法案以及列席和旁聽等。在民主法制建設進程不斷推進的背景下，中國公眾參與立法制度改革發(fā)展的路徑應當從改進人大代表選舉機制和聯(lián)系選民制度、健全立法信息公開制度、完善立法聽證制度、建立立法助理制度、培育非

3、政府組織、利用現(xiàn)代化技術手段等方面作出探索和努力，不斷擴大公眾立法參與的途徑，不斷豐富公眾立法參與的形式，不斷創(chuàng)新公眾立法參與的模式，從而保障公眾更加廣泛、更加主動、更加有效地參與到立法過程中。</p><p><b>　　引言</b></p><p>　　代議制民主下，由于人民委托代表行使主權，使得人民參與立法變成間接的了。那么代議制下，立法制度作為立法權運行的一個

4、封閉的制度化體系，已有民選代表行使立法權，還有必要人民直接參與立法嗎？選民通過選舉將立法權委托給了投票選舉出來的議員或代表組成的代議機構，為什么還要以其他方式參與到立法過程中？也就是說，公眾參與立法 [1]究竟要解決什么問題？公眾又如何參與立法？“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！?[2]這個定義指出，公眾參與是民主概念的題中之義。哈貝馬斯認為，法律規(guī)范的有效性與通過民主原

5、則所保障的所有潛在相關者對法律規(guī)范制定的參與和同意是密不可分的。 [3]也誠如盧梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上的，也不是刻在銅表上的，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！?[4]如何使立法過程成為公眾認同法律規(guī)范、增進法律實效、形成法律信仰的過程，成為培育公民精神和公民身份的過程，成為實現(xiàn)程序正義的過程，成為達成法治國家的過程？“立法過程中的公眾參與是讓人們體會法之公正的一條最直接也是最有效的路。社會公眾對法律的認可程度是

6、與立法過</p><p>　　一、代議制民主下公眾參與立法的價值和目的</p><p>　　自法國《人權宣言》宣示“全部主權的本原根本上存在于國民之中”以來，人民主權已然作為一項憲政原則和權力合法性的邏輯起點被普遍認同，成為各國憲政制度構建的根本價值取向之一。人民主權可以通過直接民主、代議制民主等多種方式來予以實現(xiàn)。當古希臘、古羅馬的公眾直接民主模式被歷史實踐證明難以推行時，代議制民主便取

7、代了直接民主而成為現(xiàn)代多數(shù)國家所普遍和廣泛采用的基本或主要民主形式。正如列寧所說：“如果沒有代議機構，那我們就難以想象什么是民主，即使是無產(chǎn)階級民主?！?[6]密爾認為這主要是由于“在現(xiàn)代國家中，‘直接民主’是不可能的，代議制就成了唯一可以采用的形式。這一制度通過使用普選權、代表的委任和免職以及議會來使統(tǒng)治者準確地反映人民的利益。多數(shù)選舉決定和秘密投票將產(chǎn)生與私人利益對立的公共利益”。 [7]“人類的政治實踐表明，直接民主的成本很高，而

8、效率卻低下，實施的過程非常困難。換一句話說，沒有代議制這樣一種形式，要實現(xiàn)民眾有效參與大規(guī)模的政府也是不可能的?！?[8]“作為完整的國家政治制度或者說作為國家政治制度內(nèi)容的公民直接參與立法制度的雛形是在二千多年前的古希臘、古羅馬奴隸主民主制時代形成的?！?[</p><p>　　在代議制民主下，現(xiàn)代立法機關的立法活動一般屬于間接立法，即由公民選出代表，由議員或代表組成代議機關，再由代議機關代表人民行使立法權制定

9、法律。不可否認，間接立法有其自身的優(yōu)越性，但代議制民主并非一種完美的民主形式，本質(zhì)上是一種不完全的民主，有其先天的不足，其根源就在于主權所有者與主權行使者相對分離所帶來的諸多問題。隨著現(xiàn)代社會利益關系越來越多元化發(fā)展，各種利益群體越來越分化和細化，民選代表已經(jīng)越來越難以充分反映不同公眾的層次性和類別性利益要求，代議制民主固有的缺陷便日顯突出。首先，代議制是一種建立在對代表一般信賴之上的委托行使權力的民主形式，在委托完成以后，這個過程則有

10、可能出現(xiàn)受委托者（議員或代表們）對信任的偏離和背棄即公意的異化和私化而使委托者利益遭受損害的情形，以致民主滑向反面。正如密爾所言：“每個人或任何一個人的權利和利益，只有當有關的人本人能夠并習慣于捍衛(wèi)它們時，才可免于被忽視?！?[10]因此，民主僅僅依靠民選代表去表達全體人民或大部分人的利益需求顯然是不夠的，因此需要一種更直接的民主方式去彌補代表在反映民意方面不夠充分和不夠準確的不足。其次，即使受委托者無意背叛委托者的信任，</p&

11、gt;<p>　　公眾參與立法的制度設計，符合民主法治的基本原則和精神，是現(xiàn)代立法民主制度所追尋的正當性與民主性的集中體現(xiàn)，是體現(xiàn)立法民主、保證立法平等、保障利益平衡、實現(xiàn)人民主權的有效途徑。中國以根本法的形式承認人民主權思想，《中華人民共和國憲法》明文規(guī)定中華人民共和國的一切權力屬于人民，同時規(guī)定人民代表大會制度這一根本政治制度，保證人民代表大會制定的法律充分體現(xiàn)人民意志，切實保障人民當家作主的地位。密切聯(lián)系群眾是人民代

12、表大會制度的天然優(yōu)勢和根本要求，公眾參與立法是堅持民主集中制的充分體現(xiàn)。所以，公眾參與人大立法，既是人民代表大會制度體制運行的內(nèi)在要求，也是體制外的一種必要補充。</p><p>　　二、中國公眾參與人大立法的規(guī)范依據(jù)</p><p>　　中國的立法工作一直比較注重“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，并把它作為重要的立法指導思想和原則。在某種程度上，這是公眾參與立法重要的政策依據(jù)。195

13、4年《憲法》的制定經(jīng)驗可以說是“領導與群眾相結合”的方法的具體應用。毛澤東在談到憲法草案時就指出：“起草憲法采取了領導機關的意見和廣大群眾的意見相結合的方法。這個憲法草案結合了少數(shù)領導者的意見和8000多人的意見，公布以后，還要由全國人民討論，使中央的意見和全國人民的意見相結合。這就是領導和群眾相結合，領導和廣大積極分子相結合的方法。過去我們采用這個方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用這個方法。” [15]彭真同志在制定《民法通則

14、》的過程中指出：“全國人大常委會在制定法律的過程中，要堅持民主集中制，在高度民主基礎上高度集中；要堅持群眾路線，要反復從群眾中來，到群眾中去，反復用實踐檢驗。不僅要集中委員們、代表們的意見，而且要聽取、反映和集中各方面專家、實際工作者以及群眾中的意見?！?[16]立法貫徹群眾路線，雖然不等于群眾直接立法，但是它強調(diào)立法源自人民意志，要求立法中廣泛的民主參與。但是，在實際執(zhí)行過程中群眾路線往往帶有很強的主觀</p><

15、p><b>　　（一）憲法依據(jù)</b></p><p>　　《中華人民共和國憲法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務?！?憲法這一款是關于公眾參與權利的總的和基本的規(guī)定。正是憲法對國家權力歸屬的確認，使得公眾參與立法從本源上具備了合法性。公眾參與立法是立法平等權的體現(xiàn)和公民政治參與

16、的重要方面，立法是對利益的分配，它最能影響國家事務、經(jīng)濟文化事務、社會事務，“通過各種途徑和形式”理應包括參與立法?！稇椃ā返诙邨l第二款規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！边@是國家機關的性質(zhì)決定的，中國人民民主專政的國家性質(zhì)和權力歸屬于人民的本質(zhì)，決定了國家機關是人民行使權力的工具，其根本目的在于保障人民在國家和社會中的當家作主地位。

17、因此，一切國家機關和國家機關工作人員都必須牢固樹立全心全意為人民服務的思想，密切聯(lián)系群眾，注意發(fā)揮人民群眾的積極性和主動性。公眾參與立法的實際運行以公眾享有各種權利為前提，是公民政治民主權利的邏輯延伸，憲法賦予了公民各種政治權利和自</p><p><b>　　（二）法律依據(jù)</b></p><p>　　為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，建立和完善有中國特色社會主義

18、法律體系，保障和發(fā)展社會主義民主，推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據(jù)憲法，中國制定了《中華人民共和國立法法》。對立法作出直接和原則性調(diào)整的《立法法》更是明確了公眾在立法領域的參與權。《立法法》第五條規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！痹摋l在法律上直接規(guī)定了中國公民在立法上的參與權，使公眾參與立法活動有了直接的法律上的依據(jù)?！读⒎ǚā返谌臈l規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，

19、法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。常務委員會工作機構應當將法律草案發(fā)送有關機關、組織和專家征求意見，將意見整理后送法律委員會和有關的專門委員會，并根據(jù)需要，印發(fā)常務委員會會議?！钡谌鍡l規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構?！毙枰⒁獾氖?，第三十

20、四條對于聽取意見用了“應當”來表述，說明對于列入常務委員</p><p>　　三、中國人大立法中公眾參與的現(xiàn)實路徑</p><p>　　公眾參與立法總要通過一定的具體方式來實現(xiàn)。一般來說，由于政治體制、歷史習慣等不同，各國公眾參與立法的方式也不盡相同。從廣義上講，公眾參與立法的形式和類型主要有：（1）公民參加選舉，這是制度化的、最根本的政治參與，也是對政府（廣義政府）決策影響最大的公眾參與

21、方式；（2）兩次選舉之間，公眾參與政府的立法決策過程。比如，美國通過利益集團、職業(yè)游說、立法聽證、公眾提案、立法助理以及選民與議員之間直接或間接的交流等方式來實現(xiàn)公眾參與立法。其中，利益集團院外活動向國會進行立法游說，在事實上已成為美國公眾參與立法的重要組成部分。 [17]加拿大議會審議的議案，一般都要采取不同的形式讓公眾參與，即立法過程中的公共咨詢，具體通過民意調(diào)查測驗、網(wǎng)上咨詢、圓桌會議、市鎮(zhèn)廳會議、公民代表會議、公民討論、由非政府

22、組織轉(zhuǎn)達意見、向媒體或是民選代表發(fā)表意見陳述觀點、二讀程序后由各專業(yè)委員會舉行立法聽證會等方式。 [18]概括地講，在中國人民代表大會制度的實際運行中，人民行使立法權主要是通過兩個方面：一是通過人民選舉產(chǎn)生的全國人大和地方各級人大行使立法權；二是通過各種途徑參與立法過程，從而影響立法的結果。公眾參與立法</p><p>　　1、立法調(diào)研。立法調(diào)研是立法機關經(jīng)常采用的一種形式。法律法規(guī)的起草階段和法案審議階段，人大

23、常委會和專門委員會組成人員以及有關工作機構，都要深入基層、深入群眾，實地進行立法調(diào)查，有時還通過電話進行調(diào)查或者委托有關單位進行抽樣調(diào)查，直接了解基層的情況和聽取基層的意見，掌握相關第一手的立法材料，以便更好地進行起草和審議。</p><p>　　2、書面征求意見。書面征求意見是對列入人大常委會議程的法律案或法規(guī)案，在常委會初審后，由常委會工作機構將草案印發(fā)各有關機關以及法律院校和科研機構等組織和專家征求意見，然

24、后將意見整理送法律委員會和有關的專門委員會，并根據(jù)需要印發(fā)常委會會議。書面征求意見與公布法律草案征求意見方式有所不同，后者征求意見的對象是不確定的，而書面征求意見則是將法律法規(guī)草案印發(fā)各有關方面，有針對性地征求意見。基本上所有立法草案，無論在起草階段，還是在審議階段，都采用書面征求意見這種形式來讓公眾參與立法過程，已經(jīng)成為一套征集意見的常規(guī)機制。</p><p>　　3、公布法律草案征求意見。這是一種廣泛的全民參

25、與立法的重要形式，一般以書面的形式反映意見，作為立法機關的立法參考。對于事關人民切身利益，有重大影響的立法，立法機構通過報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡等新聞媒體將立法草案全文予以公布，在進行公開征求、廣泛收集意見后，立法起草機構對法律草案加以修改，再提交立法機關審議討論、通過。比如，1954憲法草案交付全民討論，共有1.5億人參加了討論，這是中國立法公民討論制度的首創(chuàng)。改革開放以來中國先后對1982年《憲法》、《民法通則》、《行政訴訟法》、《集

26、會游行示威法》、《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《土地管理法》、《村民委員會組織法》、《合同法》、《香港特別行政區(qū)基本法》、《澳門特別行政區(qū)基本法》、《婚姻法》、《公司法》、《物權法》、《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《水污染防治法》等法律的草案或修訂案交付全民討論，向社會廣泛征求意見。</p><p>　　4、座談會。立法座談會是針對法案的有關內(nèi)容，尤其是重點、焦點、難點問題進行座談討論，被廣泛運用于法案的立項、起草

27、、審議等不同的立法階段，是立法活動中不可缺少的聽取公眾意見的一種重要形式。在法律法規(guī)草案的起草準備階段，有立法提案權的國家機關召開各種類型的座談會，聽取有關單位、專家學者和群眾的意見，起草小組根據(jù)這些意見對法律草案加以修改，然后再討論、征求意見，幾上幾下，最后才可能形成向立法機關提出的正式法律草案。在法律案的審議階段，人大常委會根據(jù)實際需要，也可召開座談會。在立法實踐中，座談會一般由法律委員會、有關的專門委員會和常委會工作機構聯(lián)合召開。

28、邀請參加人員包括與法案有關的機關和組織、團體、企業(yè)事業(yè)單位和有關方面的專家學者以及利害關系人等，一般是分類召開幾個座談會。</p><p>　　5、論證會。立法論證會主要是針對法案中專業(yè)性、技術性較強，涉及立法技術方面的事項，以及分歧較大的難點問題，邀請有關方面的專家從專業(yè)的角度對法案的必要性、科學性和可行性問題進行研究，求得比較權威的咨詢意見或論證結論，供立法機構起草審議時參考。論證會的主要任務不同于座談會，后

29、者最主要的是做到讓各種意見得以表達，是為立法民主而設立的一種制度，解決立法的民主性問題，而前者更多的是解決立法中遇到的專業(yè)性難題，即科學性問題。</p><p>　　6、聽證會。立法聽證是公眾參與立法的一種有效形式和途徑。立法聽證會是立法聽證這一程序性法律制度的表現(xiàn)形式和載體，是立法主體在立法活動中，包括立項、起草和審議階段，針對立法的必要性，涉及公民、法人或其他組織的重大利益或者不同利益主體之間存在明顯的利益沖

30、突的立法事項以及存在較大分歧爭議的法律條款和立法問題，邀請與法案有關的機關、組織和有關專家學者、實際工作者以及有利害關系的公民等，通過公開舉行會議，給予以公開的方式陳述和發(fā)表意見、充分表達利益要求、進行質(zhì)證辯駁的機會，立法主體公開收集公眾信息和直接聽取社會意見，從而為立法提供依據(jù)和參考。立法聽證會形成的聽證報告，是立法機關進行立法決策的重要參考依據(jù)。立法聽證會保證利益主體既能與立法主體互動溝通，又能和其他涉法利益主體直接對話，從而有利于

31、立法機關在立法中居間裁判、利益協(xié)調(diào)和平衡。2005年9月27日，全國人大常委會針對正在審議的《中華人民共和國個人所得稅法》修正案草案中的個人所得稅工薪所得減除費用標準即個稅起征點召開聽證會，這是中國最高立法機關首次舉行立法聽證會。</p><p>　　7、公開征集立法項目建議。向社會公開征集立法項目，改變了過去立法項目大都由政府行政部門提出的傳統(tǒng)做法。各級國家機關、團體、黨派，各級人大代表、政協(xié)委員，企事業(yè)單位，

32、公民、法人和其他組織可以單獨或聯(lián)合，以組織或個人名義提出原則性的立法項目意見和建議或立法草案文本。同時，實行立法預告和立項論證制度，公開立法項目規(guī)劃和計劃草案征求意見。這使公眾從制定立法規(guī)劃和立法計劃階段時就開始參與立法活動。把民主立法延伸到立法源頭，關系到“立什么法”這一帶有根本性的問題，因而更具基礎性意義。</p><p>　　8、委托起草法案。回應民主化的立法要求，立法草案起草渠道和方式應當多樣化、多元化。

33、立法中難度較大的法案可由立法工作者、相關部門、專家學者等共同參與起草，也可以把一些專業(yè)性、技術性較強的立法項目通過協(xié)商的方式或招標的形式委托大專院校、科研機構和學術團體等組織起草，即實行立法項目的招標起草、委托起草，從而使更多的社會力量參與到立法過程中來。</p><p>　　9、列席和旁聽?！读⒎ǚā芬?guī)定，專門委員會審議的時候，可以邀請?zhí)岚溉肆邢瘯h，發(fā)表意見；常委會分組會議審議法律案時，提案人應當派人聽取意見

34、，回答詢問。根據(jù)《代表法》規(guī)定，人大代表可以應邀人大常委會會議和人大各專門委員會會議。人大常委會會議審議法律法規(guī)草案時，邀請下級人大常委會負責人和與審議議題有關的人大代表列席并直接反映基層公民的聲音。在一些地方，制定公民旁聽規(guī)則，將人大議事過程公開化，邀請公民旁聽人大及其常委會會議，讓公民親臨立法現(xiàn)場，了解立法過程，獲取立法信息，并可以提出書面意見和建議，表達立法意愿。這也是一種公民參與立法的方式。</p><p&g

35、t;　　10、其他方式。比如，建立基層立法聯(lián)系點；聘請立法顧問、立法研究員，建立專家咨詢制度；立法 機關及其工作機構與有關科研院校和社會團體等合作成立立法研究機構；公民主動向人大代表和人大常委會組成人員提出立法建議；公眾通過新聞媒體、電話、郵件、參與論壇討論等渠道以及直接交流等方式向立法機關表達自己的立法觀點、意見和建議；專家、學者、有關國家機關的領導等，通過講話、講課、演講、發(fā)表文章、出版書籍等方式，發(fā)表有關立法的觀點、意見，等等。這

36、些參與方式目前更多的只是自發(fā)的、零散的存在，還沒有完全的相關的制度條件，尚待進一步的制度化和規(guī)范化。因為公眾參與立法只有在通過制度獲得權利、方式、途徑等方面的保障，才有可能參與，才有可能有序地參與，才有可能有效地參與?？梢灶A見，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和民主政治的推進，公眾參與立法的途徑將更多，我們也期待著我們的社會公眾能更加廣泛、更加主動、更加有效地參與立法，真正實現(xiàn)憲法和法律賦予的民主權利，這當然需要長期艱苦的探索和努力。</p&g

37、t;<p>　　四、中國公眾參與人大立法制度改革發(fā)展的趨向</p><p>　　中國傳統(tǒng)的公眾參與方式，比如全民討論、座談會、論證會等，是被實踐證明的符合中國國情的公眾參與立法的方式。然而事實上，任何現(xiàn)代民主國家的公眾參與機制，絕不是單憑一兩個途徑的開辟就能完成的?？傮w上來看，目前中國公眾參與立法尚處于探索階段，《憲法》、《立法法》中僅有關于公眾參與立法的權利與模式的原則性、散見性規(guī)定。當然，很多地

38、方已經(jīng)通過地方性法規(guī)或其他規(guī)范性文件的形式對公眾參與立法進行了規(guī)范。然而總的來說，對于一個普通公民而言，真正能參與到立法中去的方式還十分有限，能夠發(fā)揮的效果和作用也十分微弱。這其實涉及到公眾參與的廣泛性、真實性和有效性這一公眾參與立法的核心問題。制約公眾參與立法的因素是多方面的，因此改革和完善公眾參與立法制度可以從多方面著手。限于文章篇幅，這里主要探討以下幾個方面的改革發(fā)展路徑。</p><p>　?。ㄒ唬└倪M人

39、大代表選舉機制和聯(lián)系選民制度</p><p>　　人民代表大會是公眾參與立法的間接方式和重要載體。法律由公民選出的立法機構制定，立法機構成員的代表性、知識結構和參政議政能力直接關系到立法水平和立法平等，創(chuàng)制出的法律是否真正代表公民利益。中國人大代表選舉機制在不斷發(fā)展和完善的同時，目前也存在一些不夠民主、不夠公正的方面，如選舉組織不中立、選區(qū)的劃分不合理、候選人的區(qū)別對待、選舉過程中缺乏對代表資格的審查、選舉過程中

40、缺少競爭、選民利益動因不強、選民了解候選人的渠道欠缺、直選層次較低等問題。 [19]鑒此，我們應在如下方面改進和完善：（1）成立固定的選舉委員會，并建立較為完善的回避制度；（2）逐步改變選區(qū)的劃分辦法，改進代表候選人的提名方式，在選舉法中增設獨立候選人的規(guī)定，同時規(guī)定政黨和人民團體推薦候選人以及選民或者代表聯(lián)名推薦候選人的人數(shù)比例，特別要限制政黨和人民團體的提名候選人的名額，要給其規(guī)定上限，這樣可以有效保障選民和代表提名權的普遍性和平等

41、性，從起點上增加代表的代表性和廣泛性；（3）在選舉過程中增設代表資格的審查，包括對其政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、履職能力、動機、品行等方面的審查；（4）增加選民了解候選人的直接渠道；（5）在選舉過程中引</p><p>　　“在議員與公民之間建立較強的聯(lián)系，對于那些向民主制度轉(zhuǎn)型的國家來說尤為重要。議員和選民、機構和社會公眾之間的有效交流，能促進民主傳統(tǒng)的盡快建立。” [20]中國人大代表雖具廣泛性，但畢竟不完全等同于其

42、所代表的選民本身，且大多數(shù)是兼職身份的，加上當前人民群眾尚缺乏有序的政治參與所需的主動素質(zhì)，那么在立法中要更好地體現(xiàn)人民意愿，就需要人大代表與人民之間的充分溝通和交流，始終要同選民和選舉單位保持密切關系。所以，應當完善人大代表聯(lián)系選民制度。具體來說，代表應在每次會議前，通過視察、調(diào)研等活動廣泛征求人民群眾意見，對這些意見和想法進行分析和歸納，從而在會議審議法案期間把分析與歸納意見作為建議或議案提出。在完善和加強已有的代表小組活動、代表視

43、察、接待人民信訪等制度的同時，法律應賦予人大代表更多聯(lián)系人民的權利和義務，并配套給予時間、方式、物質(zhì)等方面的保障，同時要建立代表履職的約束激勵機制，加強監(jiān)督、考核、分工機制，使代表聯(lián)系群眾制度化、規(guī)范化。</p><p>　　（二）健全立法信息公開制度</p><p>　　如果要在立法者與公眾的真實生活和合理訴求之間建立參與溝通的渠道平臺和平等對話機制，從而實現(xiàn)公眾參與的有效性，那么其基本

44、條件和前提是立法信息的公開，不僅是立法信息資料的公開，而且是從立法準備、議事過程到立法結果整個立法過程的透明，保證公眾的立法知情權、監(jiān)督權。如果說聽證制度解決了不同利益的普通民眾參與立法的制度化問題，立法助理制度解決了專家參與立法的制度化問題，那么規(guī)范化的立法信息公開制度則解決了公眾知曉立法信息的途徑制度化問題。顯而易見，如果立法信息沒有公開，公眾根本無法表達意見，即時有所表達，也不過是靠揣度和臆想來完成的，這樣的意見很少有參考價值。若

45、沒有立法公開制度，要建立并實行公民參與立法的制度就是不可能的，或者說，其效果是大打折扣的。道理很簡單，公民要參與立法，就必須首先了解所要參與的法律的有關情況，否則，就無法發(fā)表意見。因此，完善立法信息公開制度成為公眾參與制度建設中重要的環(huán)節(jié)。然而，中國目前的立法信息公開，還僅限于立法結果和一部分立法草案的公開，公開的內(nèi)容和范圍十分有限，現(xiàn)有的立法公開僅僅是立法機關的一種姿態(tài)。由于立法草案沒有全面公開，立法的依據(jù)、背景資料和立法原因分析等立

46、法</p><p>　?。ㄈ┩晟屏⒎犠C制度</p><p>　　“立法聽證制度是現(xiàn)代立法制度所追尋的公正性和民主性的集中體現(xiàn)?！?[21]在當今立法民主化程度較高、法治較發(fā)達的國家，立法聽證已經(jīng)是較為成熟的程序性制度。在中國，立法聽證是社會變遷發(fā)生后，立法主體對公民政治和立法參與要求增加的一種積極回應，也是立法主體在探索立法民主化道路上邁出的堅實一步。2000年通過的《中華人民共和國立

47、法法》，首次對立法聽證制度作了較為原則的規(guī)定。根據(jù)《立法法》的現(xiàn)行規(guī)定，立法聽證只是一種選擇性程序。這種規(guī)定應該說是符合中國實際的，但是，立法聽證作為公眾立法參與的一種主要形式，應該發(fā)揮其在立法中的重要作用。首先，立法聽證范圍的確定，應當選擇涉及經(jīng)濟、社會發(fā)展的重大問題的，關系人民群眾切身利益和人民群眾普遍關心的熱點、焦點問題的，對相關公民、法人或者其他組織的權益有較大影響的，法案中各方面意見有較大爭議事項的，不同利益群體之間有明顯利益

48、沖突的等舉行聽證會，而且只有存在明確不同利益群體的對立利益時，才有舉行聽證會的必要。這種規(guī)定除了立法者自己來把握是否需要聽證外，更重要的應該確立一種建立在立法公開制度基礎上的聽證動議制度，即聽證程序啟動權問題。其次，立法聽證參加人的選擇</p><p>　　（四）建立立法助理制度</p><p>　　立法助理制度是在代議制民主基礎上產(chǎn)生的民主立法程序在當代的最新發(fā)展，是隨著近代各國立法工作

49、的專門化和立法機構職能的不斷強化而發(fā)展起來的一項協(xié)助立法機關工作的立法制度。立法助理制度的意義不僅在于其能提高立法質(zhì)量和效率，更重要的是，它為專家參與立法開辟了一條可制度化操作的途徑，其本身的民主價值不可忽略。以往的專家參與立法，要么就是內(nèi)部的論證會，要么就是委托起草，要么就是書面咨詢專家意見等等。這些方式都存在著某種程度的隨意性。目前，一些地方已經(jīng)開始立法助理制度的試點，盡管在名稱上有所差異，但性質(zhì)是一樣的。立法助理制度在中國可以說是

50、剛剛起步，在建立過程中要注意：第一，立法助理制度一定要建立相應的規(guī)則。不僅要規(guī)定立法助理權利義務的實體規(guī)則，而且也要規(guī)定如何參與立法的程序規(guī)則，以及有關回避、報告等相配套的措施，確保立法助理制度的有效運行。第二，務必保持立法助理的流動性。立法助理之所以有民主價值，很大程度上是因為立法助理來自于民間，是公眾的一員，所以他的意見和建議可以視為公眾表達的一種途徑。這一點在制度建立之初就應該引起重視。</p><p>　

51、?。ㄎ澹┡嘤钦M織</p><p>　　利益集團在國家的民主政治生活中無處不在，時刻影響著國家的公共政策，已經(jīng)成為政治制度的產(chǎn)物和權力結構的組成部分，它不僅是社會多元化的反映，也是公民政治參與的一個重要渠道。目前中國公眾參與能力相對比較薄弱，導致公眾參與很大程度上流于形式，即公眾參與的有效性不足，對此可以通過培育社會利益團體、建構適當?shù)墓姶灾贫冉鉀Q這個問題。社會利益團體使個體意見組織化，代表各種公眾力量參

52、與到在立法過程中，提高利益表達的有效性，增強公眾參與的實際效果。立法中利益集團的利益表達在中國是不夠充分的。由于歷史和政治體制的原因，中國的利益集團發(fā)展十分緩慢，直到改革開放以后才使這種狀況發(fā)生了改變。由于政治方面的原因，中國的利益集團有制度內(nèi)的利益集團和制度外的利益集團之分。民主黨派、工會、共青團、婦聯(lián)是中國四大基本類型的制度內(nèi)的利益表達團體。它們政治組織色彩很濃，雖然其與政治體系的互動關系良好，使之有充分的機會進行表達，但卻正因為此

53、，在參與立法過程中，對立法機關的制約作用反而相對較小，而基本保持的是一種合作與共事的關系，產(chǎn)生利益表達不充分的問題。另一種是制度外的利益表達組織，也就相當于目前我們通常所稱的非政府組織、社</p><p>　?。├矛F(xiàn)代化技術手段拓寬參與渠道</p><p>　　如何充分利用現(xiàn)代化技術手段，拓寬公眾參與的平臺，創(chuàng)新公眾參與的載體，這無疑也是完善公眾參與立法制度面臨的一個技術性問題。當前

54、，在公眾參與立法中，應當發(fā)揮網(wǎng)絡等現(xiàn)代科技手段和新型媒介的作用，使公眾能夠更加便捷地參與到立法過程中，這是公眾參與立法的發(fā)展趨勢。比如，建立專門的網(wǎng)絡立法雜志，設立網(wǎng)上立法資料館；通過網(wǎng)絡開展經(jīng)常性地征集活動，建立立法項目數(shù)據(jù)庫；創(chuàng)辦立法網(wǎng)站、設置立法網(wǎng)頁，可以就某項立法主題設置專門的專題主頁，供公眾查詢和發(fā)表意見，也可用此方法向公眾進行專門的實證問卷調(diào)查，以取得量化的分析數(shù)字。社會公眾可以通過網(wǎng)絡平臺快速、便捷地就法律草案、立法項目建

55、議等提出意見和建議，同時立法機關將網(wǎng)絡作為發(fā)表立法議題通告、收集公眾評論重要的渠道，公眾可以針對公告的立法議題直接在公眾參與的電子信息系統(tǒng)內(nèi)發(fā)表意見、交換意見、進行討論，從而為其掌握第一手的立法資料提供便利的條件。此外，公民可以通過電子信箱、電話、電視等電信技術和手段直接參加立法起草，或者把已經(jīng)形成的草案通過電子媒體交由公眾討論、修改甚至進行預表決。當然，要使新型的、具有發(fā)展?jié)摿Φ氖侄魏屯緩秸嬲l(fā)揮作用，還需要立法機關做出不懈努力，&l

56、t;/p><p><b>　　結語</b></p><p>　　古希臘那種建立在狹隘的公民資格范圍，及其面對面的政治活動的小規(guī)模共同體基礎上的完全直接參與立法的制度形式，已經(jīng)成為歷史的陳跡。 [23]雖然公眾立法參與源于古希臘直接民主的政府運行模式，而由于直接民主所需的苛刻的地理、人口等社會條件限制，只適合于“小國寡民”社會，于是人們采用了另一種更為現(xiàn)實的方式——間接民主

57、，即代議制民主。但現(xiàn)代國家的立法永遠不能只是少數(shù)人利益的體現(xiàn)，也不能是少數(shù)人智慧的結果，任何民主國家的立法都應該是在一定的部門主持下，動員社會廣泛參與的條件下完成的。那種立法權被立法機構壟斷的個人英雄主義時代已經(jīng)結束，立法過程中的群體優(yōu)勢正日益顯示其無限的張力。公眾參與立法是中國憲政的實現(xiàn)方式之一。如何走出一條符合中國特色的公眾參與立法之路乃是研究中國公眾參與機制這一命題所應完成的重要使命。從現(xiàn)實中來看，公眾參與立法要走向成熟與完善需要

58、一個漸進的長期的過程。如何構建一個完善可行的立法制度來有效地保障公眾的充分參與，使所立之法能更加貼近實際？如何在利益博弈中平衡，并能真正反映最為廣大人民的意愿和利益，從而切實有效地解決現(xiàn)實中長期為人們所詬病的資源分配扭曲與不公的問題？這些問題都在考驗</p><p><b>　　注釋:</b></p><p>　　[1]在中國一元兩級多層次的立法體制下，立法范疇在縱向

59、結構上存在中央立法和地方立法，而從立法主體上劃分，包含人大立法即享有立法權的人民代表大會及其常務委員會制定法律或地方法規(guī)和行政立法即相應的國家行政機關制定行政法規(guī)與行政規(guī)章?；谄腋鶕?jù)討論的需要和研究目標的考慮，這里闡述有關問題的范圍和背景限于前者。本文所指涉的公眾參與立法，就是公眾在相關立法制度安排的保障下，采取一定的方式和途徑參與到立法活動過程，以合法表達其利益或訴求，從而影響立法決策的行為。需要說明的是，在中國目前的制度語境下

60、，公眾參與立法并不是直接民主制的表現(xiàn)形式，而只是一種準直接民主制的表現(xiàn)形式，因為“所謂直接民主，就是人民直接參與政治活動，參與公共事務的管理，參與公共事務的決定”。（參見陳炳輝：《直接民主與間接民主——<代議制政府>的重新解讀》，載《現(xiàn)代法學》2006年第1期。）這里指稱的公眾參與立法主要是通過某種途徑和方式將意見或意愿向立法主體予以表達，并不對立法主體構成實質(zhì)約束力，有關立法最終仍由立法主體決定，而直接民主制的立法則意味著

61、公民個人的同意與否直接關系到立法是否通過和有效。直接民主式的公眾參與在立法領域</p><p>　　[2]參見[美] 卡爾?科恩著，聶崇信、朱秀賢譯：《論民主》，商務印書館1988年版，第10頁。</p><p>　　[3]參見[德] 于爾根?哈貝馬斯著，童世駿譯：《在事實與規(guī)范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，生活?讀書?新知三聯(lián)書店2003年版，第67頁。</p>

62、<p>　　[4]參見[法] 盧梭著，何兆武譯：《社會契約論》，商務印書館1980年版，第20頁。</p><p>　　[5]參見徐向華主編：《新時期中國立法反思》，學林出版社2004年版，第146頁。</p><p>　　[6]參見《列寧選集》（第3卷），人民出版社1972年版，第211頁。</p><p>　　[7]參見Norman P.Barry.

63、An Introduction to Modern Political Thought [M].London and Basing Stoke: The Macmillan Press Ltd,1981.216.</p><p>　　[8]參見徐向華主編：《新時期中國立法反思》，學林出版社2004年版，第148頁。</p><p>　　[9]參見汪全勝：《制度設計與立法公正》，山東人民出版

64、社2005年版，第288頁。</p><p>　　[10]參見[英]約翰?密爾：《論自由》，程崇華譯，商務印書館1982年版，第44頁。</p><p>　　[11]參見封麗霞：《立法民主與立法者的職業(yè)化》，周旺生主編：《立法研究》（第三卷），法律出版社2002年版，第191頁。</p><p>　　[12]參見[英]洛克著，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯：《政府論》（下篇），商

65、務印書館1982年版，第91-94頁。</p><p>　　[13]參見法任飛、何敏：《代議制下的公眾與立法》，載《人大研究》2004年第6期。</p><p>　　[14]參見黎曉武、楊海坤：《論地方立法中的公眾參與制度的完善》，載《江西社會科學》2004年第7期。</p><p>　　[15]參見《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，126頁。</

66、p><p>　　[16]參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第303-304頁。</p><p>　　[17]參見[美] 卡爾?克茨：《議員和選民之間的交流》，載蔡定劍主編：《國外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第7-22頁。</p><p>　　[18]陳國榮：《公民、議會、參與——中加“立法中的公眾參與”國際研討會綜述

67、》，載《楚天主人》2004年第12期。</p><p>　　[19]參見鄒平學：《完善人民代表選舉產(chǎn)生機制的若干思考——為紀念人大制度50周年而作》，載《法學評論》2005年第1期。</p><p>　　[20]參見[美] 卡爾?克茨：《議員和選民之間的交流》，載于蔡定劍主編：《國外公眾參與立法》，法律出版社2005年版，第24-25頁。</p><p>　　[21