城鎮(zhèn)建設(shè)用地批后監(jiān)管的利益博弈與對策——以常州市新北區(qū)為例.pdf

1、近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，土地市場日趨活躍，土地市場化程度也在不斷提高。然而在城市化不斷推進的同時，城鎮(zhèn)土地的開發(fā)利用問題不斷出現(xiàn)，用地企業(yè)囤積土地、低效利用土地、改變用途及容積率、灰色交易土地等違法違規(guī)現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，并逐漸成為政府和公眾關(guān)注的熱點。
　　供后土地違法違規(guī)利用的問題不僅破壞了土地市場秩序，造成國有土地資產(chǎn)的流失，并且不利于土地的節(jié)約集約利用和經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。土地作為準公共物品、土地利用的外部性和土地經(jīng)營的

2、信息不對稱性等土地及其利用的特性決定了供后土地需要加強監(jiān)管，但是傳統(tǒng)的重審批輕監(jiān)管的思想觀念卻依然影響著政府及其管理人員。隨著《國務院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)[2008]3號）出臺以來，中央政府明確提出要加強建設(shè)用地的批后監(jiān)管工作。自此，建設(shè)用地批后監(jiān)管工作在全國范圍內(nèi)紛紛展開，但監(jiān)管的實際推進效果不盡如人意。
　　本文在介紹城鎮(zhèn)建設(shè)用地批后監(jiān)管的背景下引出批后監(jiān)管的利益相關(guān)者，包括中央政府、地方政府、用地企業(yè)和公眾，并

3、對各利益相關(guān)者的行為進行具體分析。中央政府在批后監(jiān)管工作中通過出臺政策并派督察人員對政策的落實情況進行監(jiān)督檢查，主要追求經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定等目標。地方政府一方面在中央政府的權(quán)威下積極推行監(jiān)管，另一方面在追求利益最大化過程中又有消極監(jiān)管的傾向，主要追求經(jīng)濟利益、政治收益等目標。用地企業(yè)在追求利潤最大化過程中會出現(xiàn)囤積土地、改變?nèi)莘e率等違規(guī)行為，主要追求經(jīng)濟利益的目標。公眾作為批后監(jiān)管工作的間接利益相關(guān)者，有參與監(jiān)督地方政府和用地

4、企業(yè)的權(quán)利，但因缺乏監(jiān)督的動機，尚未發(fā)揮出應有的作用。
　　在監(jiān)管利益相關(guān)者行為分析的基礎(chǔ)上，通過對中央政府與地方政府、地方政府與用地企業(yè)以及地方監(jiān)管處置的博弈分析，從利益相關(guān)者角度探討監(jiān)管推進緩慢的影響因素。從中央政府與地方政府的博弈分析中，可以發(fā)現(xiàn)中央政府監(jiān)管投入成本、地方政府積極執(zhí)行政策收益、消極執(zhí)行政策收益以及所受中央的懲罰是影響監(jiān)管推進的主要因素。從地方政府與用地企業(yè)的博弈分析中，可以獲知影響監(jiān)管推進的因素包括地方政府監(jiān)

5、管付出成本、用地企業(yè)違約所獲收益、履約所獲收益以及被懲罰的罰金。而對地方政府監(jiān)管處置的博弈分析中，可以獲知用地企業(yè)是否選擇違約與監(jiān)管處置的聲譽有著重要的關(guān)系，若監(jiān)管處置的聲譽提高，則用地企業(yè)不敢輕易選擇違約，有助于促進批后監(jiān)管效率的提高。
　　在博弈理論分析的基礎(chǔ)上，借助常州市新北區(qū)批后監(jiān)管開展的實例進行案例分析。首先，通過對新北區(qū)批后監(jiān)管現(xiàn)狀以及監(jiān)管開展情況介紹，發(fā)現(xiàn)批后監(jiān)管總體推進進度比較緩慢的問題。其次，針對開工監(jiān)管環(huán)節(jié)進行

6、具體博弈實證分析，探討利益博弈背景下開工監(jiān)管變化的趨勢。再次，結(jié)合博弈的理論分析和新北區(qū)監(jiān)管實際情況，深入探討監(jiān)管推進緩慢問題的成因，包括區(qū)政府在兩難困境下的監(jiān)管決策偏離、監(jiān)管處置的“不可置信威脅”、處罰力度不夠、監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱、監(jiān)管方式單一等。
　　最后，在理論和案例綜合分析的基礎(chǔ)上，從中央政府和地方政府角度分別提出推進批后監(jiān)管的對策。從中央政府角度，通過改革政績考核制度、加大對地方政府的監(jiān)督力度盡可能地糾正地方政府執(zhí)行政策的偏離