防范權(quán)力異化的財政民主問題研究.pdf

1、本文著眼于財政民主的控權(quán)機(jī)能，以防范財政權(quán)力異化為目標(biāo)，通過研究財政民主的控權(quán)機(jī)理，分析財政民主控權(quán)的制度載體，并針對當(dāng)前財政民主機(jī)制存在的問題嘗試性的提出改進(jìn)建議。本文內(nèi)容具體包括如下章節(jié)：
　　第一章主要對財政民主的基本理論進(jìn)行概述，以此作為進(jìn)一步深入研究的基礎(chǔ)。本章首先對民主的概念、財政的概念、財政民主的概念分別進(jìn)行界定，在規(guī)范性民主概念和描述性民主概念基礎(chǔ)上，提出了應(yīng)用性的民主概念，將民主界定為防范權(quán)力異化的機(jī)制。在此基礎(chǔ)

2、上提出了財政民主的概念，即防范財政權(quán)力異化的一種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；在界定概念的基礎(chǔ)上，基于財政民主問題交叉學(xué)科的性質(zhì)，分別從不同學(xué)科視角進(jìn)一步探索了財政民主的本質(zhì)，提出了財政民主本質(zhì)的三個不同面向，即財政學(xué)視角的公共物品需求與供給的均衡、政治學(xué)視角的權(quán)利與權(quán)力間的良性互動及法哲學(xué)視角的權(quán)利本位；探討了財政民主的構(gòu)成要素體系，對包括參與、憲政、法治、分權(quán)和競爭在內(nèi)的體系內(nèi)容展開分析，論證它們作為財政民主內(nèi)容體系一部分的根據(jù)理由。其中，參與是財

3、政過程中民主的具體實現(xiàn)形式，是財政民主的應(yīng)有之義，憲政和法治是針對民主機(jī)制自身的先天缺陷而施加的實質(zhì)與形式兩個方面的外部限制，分權(quán)和競爭則是財政民主下有效約束財政權(quán)力的具體方法；分別從價值論、方法論和認(rèn)識論三個方面探究了財政民主的哲學(xué)基礎(chǔ)。其中，財政民主的價值論基礎(chǔ)為自由和平等、方法論基礎(chǔ)為現(xiàn)實主義、認(rèn)識論基礎(chǔ)為多元主義；梳理了財政民主的實現(xiàn)條件，包括作為文化條件的權(quán)利文化、契約文化和制度文化，作為社會條件的市民社會及其公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)

4、域的區(qū)分，作為經(jīng)濟(jì)條件的財產(chǎn)權(quán)及其物質(zhì)形態(tài)，作為政治條件的租稅國家；明確了財政民主的實現(xiàn)形式，即法治，具體包括租稅法律主義和預(yù)算法治兩個方面，分別對應(yīng)于租稅民主和預(yù)算民主。
　　第二章主要探討財政民主預(yù)防財政權(quán)力異化的機(jī)理，以此作為前一章基礎(chǔ)性研究的進(jìn)一步延續(xù)、深化和后一章制度載體問題研究的基礎(chǔ)。本章首先對財政權(quán)力進(jìn)行鋪墊性的概述，具體介紹了權(quán)力、財政權(quán)力的定義，將權(quán)力界定為人與人之間的一種具有強(qiáng)制性服從特征的社會關(guān)系，而財政權(quán)力

5、則是財政過程中或與財政過程密切相關(guān)的權(quán)力，是一種內(nèi)容與政治、經(jīng)濟(jì)相關(guān)的主體為國家的公權(quán)力，是一種與立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)具有直接或間接關(guān)聯(lián)的多種具體權(quán)力聚合體。財政權(quán)力的本質(zhì)是公共性，而財政權(quán)力的合法性源于人民的信任。信任主要與信息相關(guān)，是介于知與不知之間的狀態(tài)。在信息不對稱的財政過程中，對財政權(quán)力的信任是相對的、不信任則是絕對的?；谙鄬Φ男湃呜斦?quán)力獲得了合法性，基于絕對的不信任則，需要對財政權(quán)力施以外部約束。財政權(quán)力作為權(quán)力的集合

6、體，主要包括征稅權(quán)和預(yù)算權(quán)，這兩種權(quán)力還可以進(jìn)一步劃分為更為具體的權(quán)力類型；在概括論述財政權(quán)力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了財政權(quán)力的異化問題，對財政權(quán)力異化進(jìn)行界定，認(rèn)為財政權(quán)力異化是指財政權(quán)力在運(yùn)行過程中背離了財政權(quán)力的公共性本質(zhì)，走向了自由，亦即權(quán)利和民主的對立面。財政權(quán)力異化的結(jié)果是其自身喪失合法性和正當(dāng)性。財政權(quán)力異化的直接表現(xiàn)為財政預(yù)算最大化，而具體表現(xiàn)形式為決策失誤、尋租和腐敗。決策失誤涉及到掌權(quán)者的能力問題，即所謂的“庸官”，因

7、自身能力局限而造成決策上的失誤，同樣辜負(fù)了人民的重托，屬于權(quán)力異化的形式之一。而尋租和腐敗則與能力無關(guān)，主要涉及到掌權(quán)者受到私人欲望的主導(dǎo)而濫用權(quán)力，使得財政權(quán)力背離民主的統(tǒng)制，即所謂的公權(quán)私用；進(jìn)一步分析了導(dǎo)致財政權(quán)力異化的原因，主要從民主機(jī)制下財政職能的擴(kuò)張和政府自身的利維坦嗜好兩個角度分析財政預(yù)算最大化的原因；重點闡述了防范財政權(quán)力異化的三種機(jī)制，即借助于道德教化的自我約束機(jī)制、借助于分權(quán)的制衡機(jī)制、以權(quán)利制約權(quán)力的互動機(jī)制。其中

8、權(quán)利制約權(quán)力是財政民主控權(quán)的主要機(jī)制，并具體分析了權(quán)利控制權(quán)力的基本原理，探討了能夠在財政民主下對財政權(quán)力施加約束的權(quán)利類型和權(quán)利內(nèi)容。最后闡述了財政民主對于防范權(quán)力異化的意義。
　　第三章主要分析財政民主控權(quán)機(jī)制的制度載體，作為對上一章內(nèi)容的進(jìn)一步深化。在本章中，主要闡發(fā)作為財政民主控權(quán)機(jī)制運(yùn)行載體的四種制度。具體包括如下：首先是選舉制度。對財政權(quán)力進(jìn)行民主統(tǒng)制，不能忽略選舉制度在約束掌權(quán)者上的價值。當(dāng)選民的自由選舉權(quán)與民主機(jī)制

9、下權(quán)力附期限特點相結(jié)合時，選舉制度在一定程度上能夠約束權(quán)力。同時，也探索了選舉制度在約束權(quán)力上的限度，并分析了其中的原因；其次是租稅法律制度。租稅法律主義原則下，形式法治自身所蘊(yùn)含的法治原則能夠?qū)φ鞫悪?quán)力施加約束，這些原則主要是富勒所闡發(fā)的法治八項原則。稅法自身的法律原則也能夠控制征稅權(quán)，這些原則主要包括量能課稅原則和比例原則。這兩項原則涉及到了實質(zhì)法治的原則控制問題，與前述的形式法治原則相對。其中，量能課稅原則是從納稅人的負(fù)擔(dān)能力角度

10、控制征稅權(quán)，而比例原則是從納稅負(fù)擔(dān)合理性的角度控制征稅權(quán)。稅制的不同設(shè)計、選擇同樣可以施加控制于征稅權(quán)。課征對象的物質(zhì)形態(tài)會影響到對征稅權(quán)的制約，相較于勞務(wù)、物質(zhì)財產(chǎn)，貨幣形態(tài)的課征對象更有助于財政民主和制約征稅權(quán)。納稅人能夠自主操控、選擇的稅基有助于約束征稅權(quán)，而比例稅率相較于累進(jìn)或累退稅率，更符合財政民主的控權(quán)理念；再次是預(yù)算法律制度，這主要是針對預(yù)算權(quán)施加的外在制度約束。特殊的稅制選擇不僅可以約束征稅權(quán)，也可以控制預(yù)算權(quán)。一般而言

11、，能夠有效建立稅基與財政支出互補(bǔ)性的?？顚Ｓ枚愔朴兄诳刂祁A(yù)算權(quán)。預(yù)算過程中的分權(quán)及制衡是防范預(yù)算權(quán)異化的主要制度設(shè)計，預(yù)算過程的分權(quán)主要集中在代議機(jī)構(gòu)和政府之間，代議機(jī)構(gòu)行使預(yù)算審批權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)，政府行使預(yù)算編制權(quán)和預(yù)算執(zhí)行權(quán)。在分權(quán)的基礎(chǔ)上，鑒于代議機(jī)構(gòu)與政府間實力對比懸殊而無法有效制衡，有必要將司法權(quán)引入預(yù)算過程，使其與立法權(quán)聯(lián)手共同制約政府的權(quán)力，保障預(yù)算過程中權(quán)力達(dá)致平衡以實現(xiàn)彼此制約。財政赤字、公債和通貨膨脹均與預(yù)算權(quán)的過

12、度膨脹有關(guān)，在分析三者間與預(yù)算權(quán)異化關(guān)系基礎(chǔ)上，主張通過恢復(fù)預(yù)算平衡原則的方法有效約束預(yù)算權(quán)，達(dá)到“量入為出”的目標(biāo)。具體的技術(shù)性預(yù)算方法與財政民主的機(jī)制運(yùn)行密切相關(guān)，也可以對預(yù)算權(quán)施加外部控制，主要包括零基預(yù)算、績效預(yù)算和復(fù)式預(yù)算三種預(yù)算方法。零基預(yù)算有助于遏制政府預(yù)算支出自然的膨脹傾向，績效預(yù)算能夠提高政府預(yù)算支出的效率，而復(fù)式預(yù)算則與財政透明息息相關(guān)。法治條件下強(qiáng)調(diào)預(yù)算的法律性能夠克服預(yù)算約束軟化的弊病，應(yīng)該在依法行政過程中將“法

13、”的外延拓展至預(yù)算，坐實預(yù)算的法律身份，維護(hù)預(yù)算的法律資格，保證預(yù)算的法律屬性。最后是財政透明法律制度，這是財政民主的必要條件，也是約束財政權(quán)力的重要制度載體。財政透明法律制度體系包含兩方面的內(nèi)容，即預(yù)算公開法律制度和政府信息公開法律制度，分別對應(yīng)于知情權(quán)和信息公開義務(wù)。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》雖然對預(yù)算公開進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，但立法的視角依然不是權(quán)利，知情權(quán)依然無法可依。而《政府信息公開條例》則存在法律層級過低的問題，有必要將其上升為“法律

14、”。
　　第四章主要分析財政民主防范權(quán)力異化的改進(jìn)路徑，作為全文的最后總結(jié)。本章從權(quán)利實現(xiàn)的維度展開研究，從四個角度分別探討完善財政民主機(jī)制、制度的路徑、方式、方法問題：一是觀念改進(jìn)路徑。強(qiáng)調(diào)借助財稅法制度所具有的“財政幻覺”，改變制度下人們行為選擇的預(yù)期收益或預(yù)期成本，直接影響到人們的行為動機(jī)，使其作出行使權(quán)利的自發(fā)、自覺性選擇，以此培育全民的公共權(quán)利意識，促使權(quán)利主體“為權(quán)利而斗爭”。二是制度改進(jìn)路徑。這里主要涉及財政透明制度

15、的民主改造和納稅人訴訟制度建構(gòu)障礙的破除兩個方面內(nèi)容。對于財政透明制度而言，當(dāng)前主要是對其進(jìn)行以權(quán)利本位為法哲學(xué)基礎(chǔ)的民主改造，分別從時間、成本、途徑和內(nèi)容四個維度重新厘定財政透明的標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)財政民主的理念要求。對于納稅人訴訟制度構(gòu)建而言，當(dāng)前并不存在技術(shù)性的障礙，主要阻礙源于傳統(tǒng)觀念上的包袱和理論基礎(chǔ)的薄弱。傳統(tǒng)的權(quán)力文化和“官本位”觀念形塑了權(quán)力對公共利益維護(hù)的獨占意識，這種思維上的慣性成為通過權(quán)利維護(hù)公共利益的納稅人訴訟制度建立

16、的主觀障礙。當(dāng)前理論界缺乏對作為納稅人訴訟制度法哲學(xué)基礎(chǔ)的公共權(quán)利問題研究，導(dǎo)致納稅人訴訟的理論深度不夠、基礎(chǔ)不牢，致使納稅人訴訟的相關(guān)理論游離于社會主義法治理論體系之外，而無法有效融入其中。三是主體改進(jìn)路徑。通過對民主機(jī)制下給付行政的運(yùn)行風(fēng)險的評估、分析，明確給付行政下家長主義式的權(quán)力干預(yù)危險。主張通過引入補(bǔ)充性原則、地方政府間的競爭機(jī)制來防范政府權(quán)力異化。除此之外，財政民主自身的控權(quán)機(jī)制也可以針對給付行政施加控制，消除給付行政自身的

17、風(fēng)險；四是技術(shù)改進(jìn)路徑。研究了現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展對于公共輿論、知情權(quán)實現(xiàn)、信息平等權(quán)的影響?，F(xiàn)代信息技術(shù)使公共輿論的主導(dǎo)權(quán)由政府向人民、由官方向民間轉(zhuǎn)移，這一趨勢契合了民主的理念?，F(xiàn)代信息技術(shù)為知情權(quán)的實現(xiàn)提供了技術(shù)保障，使財政透明更加具有可操作性?，F(xiàn)代信息技術(shù)降低了信息發(fā)布、傳播和獲取的成本，使信息消費不再局限于少數(shù)人，這有助于實現(xiàn)信息的平等權(quán)，有效消除信息歧視。但現(xiàn)代信息技術(shù)在消除傳統(tǒng)信息歧視問題的同時，也在創(chuàng)造新的信息歧視，應(yīng)該通