我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的演化機(jī)理、創(chuàng)新模式及其實(shí)施效果評(píng)價(jià)研究——以“地票”交易模式為例.pdf

1、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平長(zhǎng)期保持高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大?？焖俚某鞘袛U(kuò)張，使得我國(guó)地方政府對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求日益增大，但由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行土地用途管制制度和嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，各地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中普遍面臨城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)供給不足的情況。一些指標(biāo)缺口較大的地區(qū)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下不斷地突破建設(shè)用地指標(biāo)限制，占用農(nóng)用地用于城市發(fā)展，導(dǎo)致城市周邊大量耕地快速流失。與此同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，農(nóng)村大量勞動(dòng)

2、力進(jìn)入城市，農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置，存在巨大的整理和再開(kāi)發(fā)利用潛力。
　　為緩解城市發(fā)展過(guò)程中的土地供需矛盾，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和耕地保護(hù)的雙重目標(biāo)。國(guó)土資源部于2005年正式出臺(tái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，并以試點(diǎn)先行的方式在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的出臺(tái)，大部分試點(diǎn)區(qū)域以增減掛鉤政策為抓手，在國(guó)家制定的增減掛鉤基本實(shí)施框架內(nèi)進(jìn)行模式探索，先后出現(xiàn)了多種特點(diǎn)鮮明的

3、增減掛鉤模式，如天津的“宅基地?fù)Q房”模式、江蘇的“萬(wàn)頃良田建設(shè)”模式、山東的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式等。但隨著增減掛鉤政策的不斷深化，增減掛鉤試點(diǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、試點(diǎn)區(qū)域不斷增多，部分試點(diǎn)區(qū)域突破了國(guó)家制定的增減掛鉤基本實(shí)施框架，對(duì)傳統(tǒng)增減掛鉤模式進(jìn)行了大幅度的創(chuàng)新，其中以構(gòu)建增減掛鉤指標(biāo)市場(chǎng)化交易平臺(tái)為主要特征的“地票”交易模式最為典型。
　　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施，不僅有效地緩解了我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾，而且在推動(dòng)城鄉(xiāng)要素交換

4、上做出了積極的嘗試?！暗仄薄苯灰啄Ｊ酵ㄟ^(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地增戰(zhàn)掛鉤指標(biāo)的市場(chǎng)化交易平臺(tái)，嘗試構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是對(duì)破解城鄉(xiāng)二元體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的積極探索，是我國(guó)現(xiàn)階段各地探尋創(chuàng)新型增減掛鉤模式的縮影。因此，本研究以威廉姆森對(duì)社會(huì)科學(xué)劃分的四層次理論（社會(huì)基礎(chǔ)——制度環(huán)境——治理結(jié)構(gòu)——資源配置）為基礎(chǔ)，構(gòu)建“制度環(huán)境——治理結(jié)構(gòu)——資源配置”分析框架，分別從制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和資源配置三個(gè)層面對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政

5、策及“地票”交易這種新型增減掛鉤模式進(jìn)行全面的剖析。這不僅有助于更深入地了解我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，也可以為我國(guó)進(jìn)一步完善增減掛鉤政策，創(chuàng)新增減掛鉤模式提供政策建議。
　　本研究在制度環(huán)境層面主要運(yùn)用諾斯的制度變遷理論對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的演化機(jī)理進(jìn)行了分析。研究結(jié)果表明:(1)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是對(duì)我國(guó)土地利用計(jì)劃管理制度的邊際調(diào)整，該政策的出臺(tái)進(jìn)一步拓寬了我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用方式。(2)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減

6、掛鉤政策是在我國(guó)外部制度環(huán)境不斷變化的基礎(chǔ)上逐步演化出現(xiàn)的，是我國(guó)中央政府和地方政府動(dòng)態(tài)博弈的結(jié)果，其本質(zhì)是中央政府向地方政府讓渡土地發(fā)展權(quán)的過(guò)程。(3)我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地價(jià)格的升高是增減掛鉤政策出現(xiàn)的誘因，而計(jì)劃外城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)帶來(lái)的土地增值收益則是我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地計(jì)劃管理制度下無(wú)法內(nèi)部化的外部利潤(rùn)。地方政府為了獲得這部分外部利潤(rùn)，不斷突破現(xiàn)有制度框架，從而使得增減掛鉤政策以一種自下而上的演進(jìn)方式逐漸出現(xiàn)。中央政府作為整個(gè)制度變遷

7、過(guò)程中的次級(jí)行動(dòng)集團(tuán)，其與地方政府的博弈均衡最終實(shí)現(xiàn)了我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的正式出臺(tái)。
　　治理結(jié)構(gòu)層面主要采用典型案例分析和比較分析的方法對(duì)我國(guó)目前出現(xiàn)的創(chuàng)新型增減掛鉤模式即“地票”交易模式的實(shí)施特征進(jìn)行詳細(xì)的介紹。研究結(jié)果表明:(1)指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式是一種由政府主導(dǎo)的增減掛鉤模式，不同層級(jí)的政府在模式具體運(yùn)作中均發(fā)揮了重要的作用。該模式以周轉(zhuǎn)指標(biāo)的統(tǒng)籌使用為核心環(huán)節(jié)，以城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)“先借后還”、耕地資源“先占后補(bǔ)”為主

8、要實(shí)施特征，在合理規(guī)劃項(xiàng)目區(qū)的基礎(chǔ)上，通過(guò)建設(shè)用地的城鄉(xiāng)置換，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤。(2)“地票”交易模則是一種市場(chǎng)主導(dǎo)的增減掛鉤模式，該模式通過(guò)構(gòu)建增減掛鉤指標(biāo)的市場(chǎng)化交易平臺(tái)，以市場(chǎng)化的方式將拆舊和建新過(guò)程巧妙地連接在一起，從而實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤。這種增減掛鉤模式以市場(chǎng)交易機(jī)制為依托，打破了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以行政手段配置城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的傳統(tǒng)方式，突破了傳統(tǒng)指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、區(qū)域內(nèi)”的指標(biāo)利用方式，構(gòu)建了城鎮(zhèn)新增

9、建設(shè)用地的市場(chǎng)化交易平臺(tái)，從空間上和交易機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域、市場(chǎng)化的資源配置方式。(3)“地票”交易模式通過(guò)搭建“地票”指標(biāo)市場(chǎng)化交易平臺(tái)，對(duì)傳統(tǒng)指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了大幅度的創(chuàng)新，構(gòu)建了一種趨于市場(chǎng)制的治理結(jié)構(gòu)。這種市場(chǎng)化的治理結(jié)構(gòu)不僅實(shí)現(xiàn)了“地票”指標(biāo)“跨區(qū)域、大范圍”的流動(dòng)，更強(qiáng)化了農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，構(gòu)建了以“市場(chǎng)補(bǔ)償、自行安置”為主要特征的失地農(nóng)民補(bǔ)償體系。
　　資源配置層面分別從效率和公平兩個(gè)視角對(duì)“地票”交易模式的實(shí)施效

10、果進(jìn)行了定量評(píng)價(jià)。效率視角主要以增減掛鉤指標(biāo)配置效率為研究對(duì)象，從宏觀(guān)層面對(duì)“地票”交易模式的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。本部分首先對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)的配置方式進(jìn)行了全面的梳理，分別對(duì)計(jì)劃內(nèi)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)和通過(guò)增減掛鉤新增的計(jì)劃外建設(shè)用地指標(biāo)的配置方式進(jìn)行了詳細(xì)的描述和對(duì)比;其次，通過(guò)構(gòu)建理論模型，從理論層面對(duì)不同配置方式的配置效率進(jìn)行分析，并提出了“地票”交易模式可以?xún)?yōu)化城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地配置效率這一研究假說(shuō);最后，在理論分析的基礎(chǔ)

11、上，構(gòu)建“地票”供需主體的二元選擇模型，以重慶“地票“交易模式為例，利用2008-2012年重慶市38個(gè)區(qū)縣的“地票”交易數(shù)據(jù)，對(duì)二元選擇模型進(jìn)行回歸，從而驗(yàn)證前文理論分析環(huán)節(jié)提出的研究假說(shuō)。研究結(jié)果表明:(1)我國(guó)政府長(zhǎng)期采用一種計(jì)劃手段來(lái)配置城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)，而對(duì)于在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策下新增的計(jì)劃外城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)說(shuō)，不同增減掛鉤模式下計(jì)劃外指標(biāo)的配置方式并不相同。(2)指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式沿用了政府主導(dǎo)的計(jì)劃配置方式，無(wú)論

12、是計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)的配置，還是指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式中對(duì)計(jì)劃外城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)的配置，由于信息不對(duì)稱(chēng)等原因，政府主導(dǎo)的這種計(jì)劃配置方式均無(wú)法達(dá)到城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的最優(yōu)配置;(3)“地票”交易模式創(chuàng)新地采用了一種市場(chǎng)化的方式來(lái)配置計(jì)劃外指標(biāo)。通過(guò)構(gòu)建指標(biāo)的市場(chǎng)化交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)在市域范圍內(nèi)的自由流動(dòng)。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，計(jì)劃外城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)常常由城鎮(zhèn)建設(shè)用地邊際產(chǎn)出較低的區(qū)域流向城鎮(zhèn)建設(shè)用地邊際產(chǎn)出較高的區(qū)域，從而拉平了區(qū)域之間的城鎮(zhèn)建設(shè)用

13、地邊際產(chǎn)出，一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)計(jì)劃配置的效率損失，從而提高了城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的配置效率。
　　公平視角主要以增減掛鉤政策下失地農(nóng)民滿(mǎn)意度為研究視角，從微觀(guān)滿(mǎn)意度層面對(duì)“地票”交易模式的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。本部分首先借鑒顧客滿(mǎn)意度理論模型，結(jié)合增減掛鉤政策的實(shí)施特征，構(gòu)建增減掛鉤政策下農(nóng)民滿(mǎn)意度模型，從理論層面分析增減掛鉤政策下農(nóng)民滿(mǎn)意度的影響因素;然后分別選取江蘇“萬(wàn)頃良田建設(shè)”模式和重慶“地票”交易模式為指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式和“地票”交

14、易模式的典型案例，利用參與江蘇省“萬(wàn)頃良田建設(shè)”模式的249戶(hù)農(nóng)戶(hù)和參與重慶“地票”交易模式的280戶(hù)農(nóng)戶(hù)的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型進(jìn)行實(shí)證分析，定量探究不同增減掛鉤模式下農(nóng)民滿(mǎn)意度的影響因素及其相互作用關(guān)系;最后定量計(jì)算并比較不同增減掛鉤模式下的農(nóng)民滿(mǎn)意度指數(shù)，從微觀(guān)滿(mǎn)意度層面對(duì)重慶“地票”交易模式的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。研究結(jié)果表明:(1)增減掛鉤政策下農(nóng)民滿(mǎn)意度與農(nóng)民信任度、農(nóng)民預(yù)期和感知質(zhì)量構(gòu)成因果關(guān)系鏈條，農(nóng)民滿(mǎn)意度是整個(gè)因

15、果關(guān)系鏈條的核心，農(nóng)民預(yù)期、感知質(zhì)量是農(nóng)民滿(mǎn)意度的前因變量，而農(nóng)民信任度則是農(nóng)民滿(mǎn)意度的結(jié)果變量。(2)增減掛鉤政策下農(nóng)民的滿(mǎn)意度主要受感知質(zhì)量和農(nóng)民預(yù)期的影響，而感知質(zhì)量對(duì)于滿(mǎn)意度的影響較大，農(nóng)民預(yù)期則影響較小。(3)重慶“地票”交易模式下農(nóng)民更加重視補(bǔ)償方式，而江蘇農(nóng)戶(hù)則對(duì)政策的實(shí)施程序更加關(guān)注。(4)現(xiàn)階段，江蘇“萬(wàn)頃良田建設(shè)”模式下農(nóng)民的滿(mǎn)意度較低，而重慶“地票”交易模式下農(nóng)民的滿(mǎn)意度較高，特別是在政府補(bǔ)償程序、補(bǔ)償方式爭(zhēng)補(bǔ)償公

16、平度等增減掛鉤政策實(shí)施的核心環(huán)節(jié)上，重慶“地票”交易模式下農(nóng)民的滿(mǎn)意度均高于“萬(wàn)頃良田建設(shè)”模式下農(nóng)民的滿(mǎn)意度，可見(jiàn)，“地票”交易模式作為一種創(chuàng)新的增減掛鉤模式優(yōu)化了農(nóng)民安置補(bǔ)償環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，在一定程度上改善了傳統(tǒng)指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式下農(nóng)民滿(mǎn)意度較低的現(xiàn)狀。
　　基于上述研究結(jié)論，本文就進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策提出以下政策建議:(1)以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為抓手，擴(kuò)大“地票”交易這種新型增減掛鉤模式的試點(diǎn)范圍，逐步構(gòu)建平等進(jìn)入