中國式分權(quán)與農(nóng)村公共品供給、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長績效研究.pdf

1、中國的分權(quán)改革被普遍認為是引致經(jīng)濟增長奇跡的一個關(guān)鍵性制度安排,但是在理論研究與實證分析上,財政分權(quán)對中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的績效并不明確。在財政分權(quán)的制度框架下,基于地方政府行為視域和中國的經(jīng)驗實證,系統(tǒng)考察農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長績效具有重要的理論價值與現(xiàn)實意義。鑒于中國政治上高度集權(quán),經(jīng)濟上適度分權(quán)的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國,本研究聚焦財政分權(quán)制度是否可以激勵地方政府及其官員促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的積極性,進而改變城市偏向的政策設(shè)計,縮小城鄉(xiāng)差距,有效推動農(nóng)業(yè)可持

2、續(xù)增長層面上。論文將財政分權(quán)、政府競爭、官員政治晉升等理論引入到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長研究視域中,嘗試建立財政分權(quán)、政府競爭(官員晉升)與農(nóng)村公共品、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長關(guān)系與效應(yīng)的理論框架,立足財政職能視角,即在資源配置、收入分配和經(jīng)濟增長與穩(wěn)定三個維度上,揭示財政分權(quán)對農(nóng)村公共品供給、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長影響的作用機理,探尋中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟高質(zhì)量增長和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的運行機制,實施模式與調(diào)控政策。本研究主要內(nèi)容包括：
　?、僦袊椒謾?quán)制度變量對農(nóng)村公

3、共品供給具有效率差異。國際通行的分權(quán)變量并未有效促進地方政府農(nóng)村義務(wù)教育的公共支出。中國式分權(quán)變量對農(nóng)村福利社保公共品都具有顯著而穩(wěn)健的供給效應(yīng)。中央轉(zhuǎn)移支付并未有效促進農(nóng)村醫(yī)療公共品供給,地方政府財政自給率供給效應(yīng)不顯著,但地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付“粘蠅紙效應(yīng)”明顯。政府競爭對農(nóng)村基礎(chǔ)教育具有顯著的負向激勵。反腐敗增強了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的有效提供,但減少了福利保障供給,說明地方政府在農(nóng)村公共品供給上具有腐敗尋租的空間。城鎮(zhèn)化對農(nóng)村基礎(chǔ)教育、

4、衛(wèi)生保健和福利社保公共品均具有顯著的供給效應(yīng)。經(jīng)濟增長水平與新農(nóng)村建設(shè)政策變量也是影響農(nóng)村公共品供給效應(yīng)的重要因素并呈現(xiàn)差異性。
　?、趪L試將中國式分權(quán)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長與城鄉(xiāng)收入差距架構(gòu)在新制度經(jīng)濟學(xué)分析框架之下,進行多變量協(xié)整與向量誤差修正模型(VECM)分析后發(fā)現(xiàn):變量間具有顯著的長期均衡關(guān)系與短期動態(tài)調(diào)節(jié)機制。城鄉(xiāng)收入差距具有反向自身修正機制,但修正能力較弱。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長對城鄉(xiāng)居民收入差距的影響呈現(xiàn)波動遞減趨勢。分權(quán)短期內(nèi)會產(chǎn)

5、生正向沖擊,加劇城鄉(xiāng)收入差距,但長期內(nèi)會緩解差距,最后進行了VAR模型的靜態(tài)與動態(tài)預(yù)測,這些發(fā)現(xiàn)對縮小城鄉(xiāng)收入差距提供了有益啟示與治理策略。
　?、圻\用DEA-Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)法,對1978-2011年省級農(nóng)業(yè)TFP進行了數(shù)量測算與系統(tǒng)分解,并細致考察了其時序演變差異、地理空間分布與分組增速效率等特征。測算發(fā)現(xiàn):農(nóng)業(yè)TFP增長源泉主要是由技術(shù)進步率與技術(shù)效率雙輪驅(qū)動的,但技術(shù)效率的驅(qū)動作用有限。農(nóng)業(yè)TFP與技術(shù)進步率指

6、數(shù)呈順周期變化,與技術(shù)效率指數(shù)有逆周期波動階段。農(nóng)業(yè)TFP效率變動具有比較嚴(yán)重的地理空間上的非均衡性。省際間各指數(shù)差異顯著,農(nóng)業(yè)技術(shù)效率指數(shù)全國各區(qū)域普遍不高,中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)前沿技術(shù)進步率是比較糟糕的,但各主要效率指數(shù)直轄市增長效應(yīng)顯著。農(nóng)業(yè)TFP及其分解指數(shù)“發(fā)散效應(yīng)”明顯,“收斂效應(yīng)”與“外溢效應(yīng)”趨勢不顯著。除了要素輸入,經(jīng)營模式創(chuàng)新更顯重要,“雙輪驅(qū)動”應(yīng)成為未來中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變與可持續(xù)發(fā)展的路徑軌跡。
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7、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率各指數(shù)變動的影響因素進行了計量分析,研究表明:地方政府行為因素影響非均衡,對提升農(nóng)業(yè)TFP正向沖擊效應(yīng)顯著,但對農(nóng)業(yè)技術(shù)效率和純技術(shù)效率影響為負,對農(nóng)業(yè)前沿技術(shù)進步率與農(nóng)業(yè)規(guī)模效率影響不顯著。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占比增加對農(nóng)業(yè)前沿技術(shù)進步負向作用明顯,但對提升農(nóng)業(yè)技術(shù)效率和純技術(shù)效率正向作用機制顯著,說明目前的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長依舊沿襲粗放式增長模式,并形成了路徑依賴。農(nóng)業(yè)人力資本存量具有正向提升效應(yīng)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效受非糧食作物播種面積,自然

8、災(zāi)害等因素制約顯著。城鎮(zhèn)化率與農(nóng)業(yè)技術(shù)效率、農(nóng)業(yè)純技術(shù)效率、農(nóng)業(yè)規(guī)模效率顯著正相關(guān)。工業(yè)化對農(nóng)業(yè)技術(shù)進步率正效應(yīng)明顯,卻惡化了農(nóng)業(yè)規(guī)模效率。政策啟示在于完善頂層制度設(shè)計,激勵地方政府支農(nóng)行為,堅持城鄉(xiāng)一體、工農(nóng)互惠,向農(nóng)業(yè)部門輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素與經(jīng)營模式。
　　⑤通過構(gòu)建中國式分權(quán)的新制度經(jīng)濟學(xué)分析框架,理論分析地方政府財政支農(nóng)、農(nóng)村金融發(fā)展與生產(chǎn)要素投入對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長績效變動的作用機制。實證研究結(jié)果顯示:農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長呈現(xiàn)明顯的累積

9、滯后效應(yīng),受政策驅(qū)動顯著。分權(quán)的增長效應(yīng)明顯,具有跨時與區(qū)域差異特征。城鄉(xiāng)金融發(fā)展非均衡與金融財政化引致農(nóng)村金融功能拓展受到抑制,阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長,農(nóng)村金融與實體經(jīng)濟部門之間良性互動機制不顯著。地方政府財政農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)村金融的協(xié)調(diào)與配合具有顯著的增長效應(yīng),明顯大于單純財政支農(nóng)的效力。宏觀經(jīng)濟形勢,農(nóng)業(yè)能源消耗與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的聯(lián)系日益緊密。
　　本研究政策建議如下：
　　第一,推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化,完善公共財政支農(nóng)運

10、行機制。首先,政府的財政行為應(yīng)建立在憲政和法治的基石之上,逐漸改變通過中央的“決定”“通知”和“一號文件”等形式,而應(yīng)借助正式的法律規(guī)范加以調(diào)整。其次,注重分權(quán)契約與財政體制的內(nèi)在穩(wěn)定性,避免分權(quán)與財政體制的頻繁變動所引致的低效率。一方面,應(yīng)改變目前財政支農(nóng)“一級政府,一級財政”的約束,借鑒“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的試點經(jīng)驗,積極穩(wěn)妥推行財政支農(nóng)“中央-省級-縣級”支出層級,提高財政體制運行效率和財政資源配置的公平性。另一方面,地方政府

11、應(yīng)改革財政支農(nóng)資金分配與管理體制,整合各類支農(nóng)部門,明確部門職責(zé),進行農(nóng)業(yè)投資管理體制與運行機制的創(chuàng)新,并加強地方人大、政協(xié)與紀(jì)委等部門對農(nóng)業(yè)投入資金的審計和監(jiān)督?？朔胤秸斦мr(nóng)政策的執(zhí)行偏差,提高投入產(chǎn)出績效。最后是規(guī)模提升,結(jié)構(gòu)優(yōu)化,形成財政支農(nóng)的優(yōu)先序機制,確保財政資金輸入到最需要的部門與領(lǐng)域。
　　第二,匹配事權(quán)與財權(quán),建立財政支農(nóng)預(yù)算硬約束機制。在保證中央宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上,減少共享稅種和共享比例,適度降低中央財權(quán),

12、增強地方政府的財權(quán)財力,使他們有能力執(zhí)行中央政府的“三農(nóng)”事權(quán)安排。其次是按照財權(quán)與事權(quán)相對稱的原則,清晰界定中央政府與地方政府財政農(nóng)業(yè)支出的支出責(zé)任邊界,同時完善地方稅體系,賦予地方政府更大的發(fā)債權(quán)。地方政府應(yīng)精簡行政層級架構(gòu),減少政府運行成本,轉(zhuǎn)變政府職能。促進預(yù)算的法治化與規(guī)范化,增強預(yù)算的法律約束力,剛性要求財政支農(nóng)預(yù)算的絕對與相對增長幅度,預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)有明確操作主體和職責(zé)邊界。改變城市偏向的財政預(yù)算支出導(dǎo)向,增

13、加直接促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入的項目支出,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資、人力資本和技術(shù)投資、農(nóng)村公共服務(wù)投資的比重。建立更加嚴(yán)格的土地出讓金硬約束機制,嚴(yán)格規(guī)制地方政府瘋狂賣地,占用耕地的“掠奪之手”。建立參與式預(yù)算制度,將財政支農(nóng)資金收支活動全部納入預(yù)算審查和社會監(jiān)督范疇之內(nèi)。
　　第三,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付,實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化模式。中央政府應(yīng)對以往扶貧傾斜式的無條件轉(zhuǎn)移支付進行績效評估,克服低水平的財力均衡,創(chuàng)新中央轉(zhuǎn)移支付績效評價指標(biāo)體系。其次,

14、實行有配套條件或比例的轉(zhuǎn)移支付,簡化轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié),提高轉(zhuǎn)移資金利用效率。中央政府應(yīng)建立轉(zhuǎn)移支付的瞄準(zhǔn)再分配機制,提高對落后省區(qū)農(nóng)村公共品轉(zhuǎn)移支付的精度和力度,對于外溢性較強的農(nóng)村公共品,建立專項支付。再次,完善省級以下的轉(zhuǎn)移支付制度,建立轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一撥付渠道和透明的信息發(fā)布平臺。消除制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙,首先要促進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給均等化,提高城鄉(xiāng)公共品供給的效率和質(zhì)量,由地方政府主導(dǎo)城鄉(xiāng)公共品配置權(quán)。堅持城鄉(xiāng)公平統(tǒng)一的財政

15、政策,構(gòu)建城市對農(nóng)村的制度與政策反哺,物質(zhì)資本反哺,人力資本等反哺機制。最后是創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,切實保障農(nóng)民的土地增值收益,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。
　　第四,向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素與經(jīng)營模式?！半p輪驅(qū)動”模式應(yīng)成為未來中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變與可持續(xù)發(fā)展的路徑軌跡。通過財政,金融和保險等扶植政策,降低農(nóng)業(yè)新技術(shù)的使用門檻,促進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步擴散與傳播,構(gòu)建工業(yè)化、信息化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的技術(shù)轉(zhuǎn)移與良性協(xié)調(diào)互動機制。充分認識

16、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期規(guī)律性,加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),建立生態(tài)、低碳的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在確保糧食安全的前提下,加快推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級,完善農(nóng)業(yè)保險機制,增強農(nóng)業(yè)抵御豐產(chǎn)欠收,谷賤傷農(nóng)等市場風(fēng)險能力。完善激勵與約束機制,推廣適度規(guī)模經(jīng)營,大力發(fā)展家庭農(nóng)場,培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)市場,構(gòu)建高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)與推廣傳播體系,嘗試發(fā)放教育培訓(xùn)券等方式提高農(nóng)村人力資本的投資與積累,建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍與社會保障體系。

17、　　第五,促進農(nóng)村金融深化,探索農(nóng)業(yè)資本積累率與利潤率穩(wěn)定增長機制。消除城鄉(xiāng)金融深化的二元鴻溝,創(chuàng)新制度安排,拓展農(nóng)村金融服務(wù)農(nóng)業(yè)功能。中央銀行可以根據(jù)涉農(nóng)金融機構(gòu)的信用狀況,逐步放松利率管制,實現(xiàn)更大幅度的浮動范圍。合理定位商業(yè)性與政策性金融機構(gòu)的市場邊界,完善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境,著力拓展農(nóng)村政策性金融功能,創(chuàng)新金融產(chǎn)品,發(fā)展微型金融,促進城鄉(xiāng)金融的統(tǒng)籌融合。在風(fēng)險得到有效監(jiān)控的條件下,適度降低農(nóng)村金融服務(wù)的門檻與成本,放松對農(nóng)戶貸款的

18、容忍度并進行合理展期。中央政府對涉農(nóng)企業(yè)稅收減免與優(yōu)惠,可在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域賦予省一級地方政府更大的財政與稅收自主權(quán)與經(jīng)濟激勵,可以考慮試點授權(quán)農(nóng)業(yè)大省發(fā)行農(nóng)業(yè)發(fā)展專項國債。地方政府嘗試建立專業(yè)性的商業(yè)和政策性的涉農(nóng)信用評估、擔(dān)保機構(gòu),探索農(nóng)村集體土地使用權(quán)的抵押擔(dān)保融資方式。充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用,誘導(dǎo)農(nóng)戶投資、金融、保險、社會資本等進行農(nóng)業(yè)投資。
　　第六,注重中央政府對地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)的制度激勵與政策創(chuàng)新。優(yōu)化政績考核體系,創(chuàng)新