當(dāng)代中國政府轉(zhuǎn)型中的公民參與問題研究.pdf

1、2010年3月溫家寶總理的政府工作報告中提出要努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，報告中指出要“發(fā)展社會主義民主，切實保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，特別是選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。進一步擴大基層民主，健全基層自治組織和民主管理制度，讓廣大群眾更好地參與管理基層公共事務(wù)。創(chuàng)新政府立法工作的方法和機制，擴大立法工作的公眾參與”。從報告中我們可以看出，政府?dāng)U大基層民主、基層自治以及立法工作等內(nèi)容中都在闡述公民參與的重要性。這也是本文論述

2、的一個大的社會背景。但是服務(wù)型政府構(gòu)建中僅僅依靠加強政府自身改革和建設(shè)的觀點還不夠全面。我認為政府行政中還需要特別注意發(fā)揚民主、傾聽基層群眾意見，積極擴大公民參與的制度性構(gòu)建。只有把公民參與的積極性調(diào)動起來，更好的使政府和人民共同決策，才能夠保證政府轉(zhuǎn)型中行政決策的正當(dāng)化、民主化和科學(xué)化，這對于推動服務(wù)型政府的建設(shè)具有重要意義。本文主要嘗試從全球風(fēng)險社會的大背景下，通過積極借鑒西方政府轉(zhuǎn)型的公民參與理論，積極構(gòu)建全面的公民參與法律制度，

3、進一步擴大公民參與，以推動能夠更好的建立服務(wù)型政府。
　　 首先，西方政府公共行政理論對我國的政府角色轉(zhuǎn)變有重要的參考價值。
　　 政府角色的轉(zhuǎn)變與國家型態(tài)和外部經(jīng)濟政治環(huán)境都有著密切關(guān)系。政府的范式轉(zhuǎn)換一直是憲政研究中一個熱點，從西方的新公共管理、新公共服務(wù)、后現(xiàn)代政府行政、政府治理和善治等理論研究中，北京大學(xué)羅豪才教授等學(xué)者正在致力于軟法的研究，提出運用治理理念，完善我國政府中軟法的制定。通過法律的“軟化”，希望通過

4、協(xié)商代替部分強制處罰，充分體現(xiàn)西方政府治理理念。蘇州大學(xué)楊海坤教授提出了中國特色政府法治論的理念，在政府法治論中提出法治建設(shè)中政府應(yīng)該依法律善治，強調(diào)通過公民參與使政府和公民處于平等地位。上述成果其實都是在探討政府如何做到權(quán)力的多中心化，更好地進行權(quán)力分配，謀求政府角色的重新定位，以便能夠在現(xiàn)代社會經(jīng)濟高度發(fā)展的今天，通過政治行政體制改革，更好地體現(xiàn)廣大民眾的民主要求，更好的完成政府轉(zhuǎn)型。
　　 新公共管理提出“掌舵而不是劃槳”

5、理念。努力把公權(quán)力部門向“企業(yè)型政府”方向推進，以企業(yè)精神應(yīng)用于政府行政之中，借以提升政府行政效率。新公共服務(wù)理論在總結(jié)新公共管理理論的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，提出政府應(yīng)該是“服務(wù)而不是掌舵”概念。提出政府對公民的服務(wù)是核心內(nèi)容，對于社區(qū)公民參與極為推崇。治理理論對于政府角色轉(zhuǎn)型最重要的調(diào)整就是權(quán)力垂直化、水平化重新分配，最終形成多個權(quán)力主體，形成多元民主協(xié)商機制，更好地體現(xiàn)治理理論。治理把公民參與放到了工作核心的位置，重新理順國家與社會（特別

6、是公民社會）的關(guān)系。同時治理基礎(chǔ)上的善治實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治顯示出國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作關(guān)系，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民參與。
　　 隨著政府轉(zhuǎn)型的進一步深入，外部的推動力就成為政府轉(zhuǎn)型重要的影響因素。外部推動的最集中表現(xiàn)就是公民參與的不斷擴大，公民社會的外部監(jiān)督力量不斷壯大，這樣才能加速政府的角色轉(zhuǎn)型。讓政府決策中更好地體現(xiàn)民意，決策更加

7、民主化、科學(xué)化。只有公民參與型政府逐漸形成，才能更好的行使監(jiān)督參與的職能，更好地保證政府轉(zhuǎn)型的民主化方向。
　　 其次，公民社會理論是政府轉(zhuǎn)型的法理基礎(chǔ)。
　　 總結(jié)以往的理論成果，應(yīng)該看到他們在分析政府角色轉(zhuǎn)型過程中，都把自身理論定位在公民社會基礎(chǔ)之上，都是在研究社會和國家力量對抗基礎(chǔ)上的政府轉(zhuǎn)型。因此公民參與的基礎(chǔ)公民社會就顯得尤為重要。雖然我國和西方的公民社會產(chǎn)生背景上具有“中國特色”。但民間力量積極進行政治參與的

8、發(fā)展趨勢不可動搖。長期以來我國公民社會領(lǐng)域受到很大的擠壓及限制，形成了“強國家、弱社會”的格局。但隨著改革開放的逐步開展，國家的權(quán)力逐漸收縮，社會自主性的領(lǐng)域有逐漸擴大的趨勢。然而這種變化依然是在政府的主導(dǎo)和控制下發(fā)生的，是政府主動把社會管理的部分權(quán)力轉(zhuǎn)讓給公民社會，通過政府與民間的長期互動，逐漸形成一種在政府主導(dǎo)下雙方合作、協(xié)調(diào)的發(fā)展模式。
　　 只有我國逐漸形成公民社會和國家的相互對抗，不斷完善公民參與，才能夠在公共事務(wù)的處

9、理中更好地體現(xiàn)民意，更好地為人民服務(wù)。服務(wù)型政府能夠發(fā)展完善很大程度上取決于公民社會力量的不斷壯大。我國的市民社會力量尚不足以讓政府主動的把權(quán)力交出來。在公民社會多元的社會形態(tài)中，無論是民間組織的興起，還是中產(chǎn)階級的壯大、公共領(lǐng)域的發(fā)展，都引導(dǎo)著國家與社會關(guān)系的變革。公民社會能否有效的對抗國家和政府，很重要的一個外在表現(xiàn)形式就是公共領(lǐng)域的建立，哈貝馬斯提出的公共領(lǐng)域其實質(zhì)是一個公共事務(wù)討論空間，在這個空間內(nèi)人們可以自由發(fā)表意見、相互論辯

10、，表達民眾的意愿和要求?？匆粋€國家的公民社會是否真正發(fā)揮作用，一個重要衡量標(biāo)準就是是否有一個真正意義上的公共領(lǐng)域。只有在這個社會中每個個體更多的理性思考，并通過結(jié)社在公共領(lǐng)域中表達自己的訴求，同時集結(jié)這種個體訴求成為一個非政府社會組織對外一致的聲音，才會進一步影響政府決策，甚至可以對政府的行政管理手段和方法給與革新。
　　 再次，風(fēng)險社會迫切要求公民參與制度的建立。
　　 現(xiàn)代風(fēng)險造成的各種危害日益頻繁，各種傳統(tǒng)社會風(fēng)險

11、（工業(yè)污染、黑心商品、毒品泛濫、農(nóng)藥殘留、自然災(zāi)害、環(huán)境惡化等）其實都是工業(yè)風(fēng)險的體現(xiàn)。面對當(dāng)代日益出現(xiàn)的風(fēng)險，例如最近的H1N1流感等問題，其實都預(yù)示著現(xiàn)在處于一個高度風(fēng)險的社會形態(tài)中，任何決策的后果都是相當(dāng)嚴重的。如何做到政府決策的科學(xué)化、民主化是政府權(quán)力正當(dāng)性、合憲性的有力證明。風(fēng)險決策機制中除了培養(yǎng)風(fēng)險意識、評估機制以外，公民參與是貝克提出風(fēng)險應(yīng)對策略中的重要內(nèi)容。只有這樣的政府才是人民需要的政府。要努力做到多元主體協(xié)商的決策機

12、制，才能夠使政府的權(quán)力重新進行平面化的分配。讓普通民眾更多的參與進政府的行政管理行為中，才能夠使政府的科技決策更加理性化、民主化。
　　 風(fēng)險原則的實體層面是以憲法保障生存權(quán)作為基礎(chǔ)，使人民大眾的生命權(quán)、生存權(quán)在風(fēng)險社會得到保障；在程序?qū)用鎰t是嚴格履行風(fēng)險評估溝通程序，而且這一程序要求是必備前置審批程序，在審議中要體現(xiàn)民主原則，杜絕專家審議的弊端，廣泛傾聽人民大眾的意見和建議，擴大民主參與的范圍，這是解決風(fēng)險社會核心矛盾的重要內(nèi)

13、容。
　　 最后，公民參與的制度構(gòu)建
　　 努力構(gòu)建以“公民參與”為中心的政府行政管理模式，改變政府的僵化機制，提高其彈性、適應(yīng)性。公民參與公共事務(wù)制度的進一步完善，必須同時滿足主客觀兩方面條件，主觀條件就是參與的主體是積極的公民。通過公民教育、社區(qū)自治、發(fā)展非營利組織等手段可以培養(yǎng)積極的公民，形成普遍性的公民社會，使社會中的部分公民普遍具有去私從公的胸懷，關(guān)心并參與各項公共事務(wù)；客觀條件就是有一個利于公民參與的制度環(huán)境

14、。重新設(shè)計社區(qū)治理組織、加強基層小區(qū)的組織工作，積極創(chuàng)建公民參與的相關(guān)法律法規(guī)，使得政府的運作能夠確實以人民為治理中心，使人民成為政府真正的主導(dǎo)者。
　　 公民參與的主要任務(wù)是創(chuàng)造公民公共對話的空間，以及維持國家與社會的可持續(xù)發(fā)展，更好地完成協(xié)商民主。公民參與中公民個體多以參加社會非政府組織的形式來表達自身意愿。即便是在公共領(lǐng)域中，個體的論辯聲音也是弱小的，只有公民個人依據(jù)交往行動理論，加入到某一個小范圍的社會組織中，通過自由結(jié)

15、社才能夠更好地表達自身意愿和訴求。積極創(chuàng)建非政府性質(zhì)的社會組織，逐步建立并培養(yǎng)公民意識是公民參與的重要內(nèi)容之一。
　　 公民參與的外在表現(xiàn)形式多樣，結(jié)合我國實際可以在多方面體現(xiàn)，例如新技術(shù)的應(yīng)用風(fēng)險評估、公共領(lǐng)域的公民意見反饋、新聞媒體的公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)型等等。這些改革其實很多是西方行政改革已經(jīng)做過嘗試的方法。我們需要做到的就是更好地和中國實際特色相結(jié)合。例如現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)民主的興起、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的建立，很多公眾意見是通過互聯(lián)網(wǎng)得以發(fā)表的，

16、而且在民主監(jiān)督方面起到了很重要的作用，未來政府網(wǎng)站中更多的增加民眾評議監(jiān)督版塊，使民眾發(fā)揮參政議政職能都是網(wǎng)絡(luò)民主的很好表達?，F(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)各種社區(qū)，已經(jīng)在虛擬網(wǎng)絡(luò)中形成自己的力量。網(wǎng)絡(luò)中的“躲貓貓”、“天價煙”“被高速”①等詞匯，都顯示了民眾的一種對政府的監(jiān)督意愿。我們可以假設(shè)，當(dāng)社會中非政府組織日益形成規(guī)模，當(dāng)市民社會力量越來越強大的時候，其最后的發(fā)展方向就是真正意義上的民主協(xié)商。
　　 綜上所述，我國的公民參與制度是有其法理