新中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷與績(jī)效評(píng)估.pdf

1、隨著計(jì)劃生育政策的影響效應(yīng)和人均預(yù)期壽命的不斷延長(zhǎng)，我國(guó)人口老齡化具有加速趨勢(shì)，其中農(nóng)村表現(xiàn)更為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年中國(guó)城鄉(xiāng)65歲及以上老年人口比重分別是6.30％和7.35％，農(nóng)村比城鎮(zhèn)高出了1.05個(gè)百分點(diǎn)，到2003年底，全國(guó)65歲及以上的老年人口比例已升至8.16％，其中，半數(shù)以上為農(nóng)村老年人，比重高達(dá)61.36％，并且這種人口老齡化的城鄉(xiāng)倒置狀況會(huì)一直持續(xù)到2040年。面對(duì)如此規(guī)模龐大的農(nóng)村老年群體，建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老

2、保險(xiǎn)制度顯得尤為重要。2009年中共中央推出了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，該制度的創(chuàng)建是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)的重大惠農(nóng)政策。對(duì)于該制度的可持續(xù)性、有效性以及發(fā)展路徑等問(wèn)題都是值得深入研究的課題。
　　 基于現(xiàn)實(shí)背景，選取新中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷與績(jī)效評(píng)估作為研究對(duì)象，是因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷是研究農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的學(xué)術(shù)起點(diǎn)，對(duì)于探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新與發(fā)展具有基礎(chǔ)性理論意

3、義。制度變遷是對(duì)制度非均衡狀態(tài)的一種反應(yīng)，是一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程。對(duì)此，本文著力解決兩個(gè)問(wèn)題：一是探求農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從一種制度形式向另一種制度形式演變的過(guò)程中，兩種主要變遷動(dòng)力--強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的作用方式如何，兩種方式是獨(dú)立起作用、還是相互交替起作用。二是要分析和測(cè)算不同發(fā)展階段的制度績(jī)效，并進(jìn)行比較，新制度的效益是否比原制度有所提高，以此判斷制度變遷過(guò)程是否屬于“帕累托改進(jìn)”。在此基礎(chǔ)上，探求完善

4、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策并預(yù)測(cè)其可持續(xù)發(fā)展路徑。
　　 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度屬于權(quán)益?zhèn)惱硇凸伯a(chǎn)品，基于公共財(cái)政的視角，并結(jié)合對(duì)等性原則，將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷分為兩個(gè)發(fā)展階段：傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展階段(1956-2002年)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展階段(2002年-)。傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡(jiǎn)稱“傳統(tǒng)農(nóng)保”)的主要特征是財(cái)政責(zé)任幾乎完全缺位，它經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：萌芽階段(1956-1986年)、探索階段(

5、1986-1992年)、曲折發(fā)展階段(1992-2002年)。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！?，相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)保的突出變化是確立了財(cái)政責(zé)任的主體地位，制度構(gòu)建符合公共財(cái)政理念。新農(nóng)保經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段：試點(diǎn)階段(2002-2009年)，即地方自行創(chuàng)新的階段；中央政府統(tǒng)一政策的階段(2009年-)。
　　 1956年，五保制度建立以后，中國(guó)農(nóng)村就形成了“以家庭保障為主、五保制度并行”的養(yǎng)老保障模式。在集體化時(shí)期，家庭保障是

6、建立在集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上的，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了一種潛在的社會(huì)保障制度功能。改革開(kāi)放以后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，集體保障喪失了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和組織載體，集體的潛在保障功能在弱化；加之，隨著人口的流動(dòng)、家庭結(jié)構(gòu)的小型化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老也面臨一些挑戰(zhàn)，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題變得日趨凸顯和嚴(yán)重。這使得傳統(tǒng)養(yǎng)老保障模式與變化的外部環(huán)境日益不相適應(yīng)，導(dǎo)致了制度的非均衡，并成為制度創(chuàng)新的誘因。在城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障體系下，農(nóng)民無(wú)法從現(xiàn)有的保障體系中獲得養(yǎng)老

7、需求。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在原制度下無(wú)法實(shí)現(xiàn)的養(yǎng)老保障這種潛在收益，中央政府于1992年根據(jù)出臺(tái)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》強(qiáng)制推出了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是在制度產(chǎn)生以后的試點(diǎn)和推廣過(guò)程中，中央政府一直沒(méi)有明確的模式和時(shí)間表，也不承擔(dān)任何財(cái)政責(zé)任，只是一些原則性的指導(dǎo)，地方政府在是否試點(diǎn)和制度設(shè)計(jì)上都具有較強(qiáng)的自主性，制度的持續(xù)發(fā)展主要依賴于農(nóng)民的制度需求，是一種需求誘致性制度變遷。所以，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展經(jīng)歷

8、了由強(qiáng)制性到誘致性的轉(zhuǎn)變。
　　 但由于傳統(tǒng)農(nóng)保存在財(cái)政缺位的制度性缺陷，加之投資管理上的低效率，該制度能帶給農(nóng)民的凈收益非常小甚至為負(fù)，這嚴(yán)重影響了農(nóng)民的制度需求。農(nóng)民對(duì)該制度的需求不足，使得誘致性制度變遷缺乏主要?jiǎng)恿?，從而出現(xiàn)制度運(yùn)行困難甚至停滯，并鎖定在低效率狀態(tài)下。這成為下一階段制度創(chuàng)新的重要誘致因素之一，加之，人口老齡化進(jìn)程的加快和城市化的推進(jìn)，導(dǎo)致了土地保障功能和家庭保障功能的弱化。而農(nóng)民又存在巨大的潛在養(yǎng)老需求，有

9、調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，57.75％的調(diào)查對(duì)象希望的主要養(yǎng)老方式是“按月領(lǐng)取養(yǎng)老金”。這些外在壓力導(dǎo)致了制度的非均衡，成為制度創(chuàng)新的誘致因素，但不一定導(dǎo)致制度創(chuàng)新。因?yàn)橹贫葎?chuàng)新的充分條件是一定的制度非均衡狀態(tài)具有不可持續(xù)性，只有在有關(guān)經(jīng)濟(jì)主體具備了實(shí)際創(chuàng)新動(dòng)機(jī)和能力時(shí)，一定的非均衡狀態(tài)才具有不可持續(xù)性。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民潛在的養(yǎng)老需求，即制度變遷的潛在收益，需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，增加新制度供給。但是作為需求主體的農(nóng)民顯然缺乏制度創(chuàng)新的能力，絕大多數(shù)地方政府的

10、創(chuàng)新能力也極其有限，無(wú)法打破傳統(tǒng)農(nóng)保的低效率鎖定狀態(tài)。所以，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在原有制度下無(wú)法實(shí)現(xiàn)的潛在養(yǎng)老需求，就必須引進(jìn)更高級(jí)、更權(quán)威的政府或集團(tuán)行為，強(qiáng)制推行新的制度，增加新制度供給。2009年，中央政府正式出臺(tái)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，強(qiáng)制推出了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是新農(nóng)保仍然存在低效率和不公平狀況，要保持新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展，必須充分發(fā)揮誘致性制度變遷的動(dòng)力。可見(jiàn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷是一個(gè)強(qiáng)制性制度變遷和誘致性

11、制度變遷相耦合的過(guò)程。
　　 績(jī)效評(píng)估主要是對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的效率和制度本身的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)此，根據(jù)相關(guān)理論構(gòu)建了一個(gè)績(jī)效評(píng)估體系：制度變遷的效率評(píng)估體系和制度有效性評(píng)估體系。對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的效率評(píng)價(jià)可以從宏觀效率、微觀效率及社會(huì)認(rèn)同度三個(gè)方面，分別運(yùn)用生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、交易成本標(biāo)準(zhǔn)和合意一致性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定性考評(píng)。關(guān)于制度有效性評(píng)估主要是從制度實(shí)施的覆蓋面大小和保障水平的高低兩個(gè)方面，并通過(guò)四個(gè)具體指標(biāo)進(jìn)行定量

12、考評(píng)，其中重點(diǎn)是參保率和替代率兩個(gè)指標(biāo)。對(duì)此，本文主要采用經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)史相結(jié)合的研究方法，在經(jīng)濟(jì)史研究中引入經(jīng)濟(jì)理論與計(jì)量方法、保險(xiǎn)精算法。根據(jù)制度變遷的三個(gè)效率評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，定性地考察制度變遷的效率；運(yùn)用計(jì)量和保險(xiǎn)精算方法測(cè)算了不同制度形式的參保率和替代率。從定性的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的效率欠佳，而新農(nóng)保表現(xiàn)相對(duì)好得多。從保障的有效性上來(lái)看，一是參保率。新農(nóng)保推行一年之后，2010年的參保率達(dá)到26％，比傳統(tǒng)農(nóng)保參

13、保率的最大值9.65％要高得多。二是替代率。在相同條件下，新農(nóng)保的替代率要比傳統(tǒng)農(nóng)保大得多。
　　 從各方面進(jìn)行比較，新農(nóng)保的制度績(jī)效要高于傳統(tǒng)農(nóng)保。由此得出本文的核心結(jié)論：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷過(guò)程實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷交替推進(jìn)的一種帕累托改進(jìn)。但是新農(nóng)保的替代率比城鎮(zhèn)職工的目標(biāo)替代率要小得多，而且絕大多數(shù)情況下，其替代率都沒(méi)有達(dá)到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率的警戒線30.4％，甚至大部分情況都沒(méi)達(dá)到貧困線標(biāo)準(zhǔn)。新農(nóng)保

14、依然存在低效率和供給不足的情況，在新農(nóng)保制度框架之內(nèi)仍然存在繼續(xù)修補(bǔ)、完善的一個(gè)持續(xù)變遷過(guò)程，以挖掘新農(nóng)保制度框架所允許的潛在收益。對(duì)此，必須采取相應(yīng)措施提升制度需求主體--農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保制度的需求，同時(shí)充分發(fā)揮地方政府的主動(dòng)創(chuàng)新能力。從而實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)制性制度變遷到誘致性制度變遷的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮誘致型制度變遷的動(dòng)力。主要途徑有：強(qiáng)化中央政府的立法、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)等功能；明確財(cái)政分擔(dān)責(zé)任，完善政府投入機(jī)制；加強(qiáng)個(gè)人賬戶資金的監(jiān)管與運(yùn)營(yíng)；開(kāi)拓籌