地方預(yù)算監(jiān)督法律機(jī)制研究.pdf

1、地方預(yù)算監(jiān)督是地方公共財(cái)政體制中的重要領(lǐng)域，對政府收支行為與財(cái)政活動半徑起著主要牽制作用。作為地方公共財(cái)政監(jiān)督的載體和基礎(chǔ)性管理制度，地方預(yù)算監(jiān)督是伴隨著我國民主法治建設(shè)的深入推進(jìn)，適應(yīng)建立和發(fā)展地方公共財(cái)政制度的實(shí)踐需要而提出的。從各國地方預(yù)算監(jiān)督發(fā)展來看，不斷強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算的有效方式之一。從我國現(xiàn)狀來看，雖然分稅制的財(cái)政體制已經(jīng)建立，地方擁有了一定的自主權(quán)，地方預(yù)算監(jiān)督也具有了相對獨(dú)立性與自主權(quán)。但是由于地方不擁有完全而

2、充分的產(chǎn)權(quán)，加之國家對地方政府負(fù)債融資予以嚴(yán)格限制，地方政府的財(cái)力無法滿足地方日益增長的經(jīng)濟(jì)需要。而且，近幾年，審計(jì)風(fēng)暴席卷全國。擠占、截留、挪用公共資金的現(xiàn)象在各級政府審計(jì)工作報(bào)告中頻頻曝光，一些問題甚至觸目驚心。如何規(guī)范地方預(yù)算行為，提高公共資金使用效率，成為推動地方預(yù)算監(jiān)督的源動力。正是在這樣的背景下，本文試圖從法律機(jī)制的視角來研究地方預(yù)算監(jiān)督的問題，通過框定地方預(yù)算監(jiān)督的基本理論范疇，考察域外地方預(yù)算監(jiān)督模式，以及區(qū)間分析地方預(yù)

3、算決策分析模型，從法律約束和機(jī)制約束兩方面系統(tǒng)性地構(gòu)建了地方預(yù)算監(jiān)督法律機(jī)制，為促進(jìn)公共預(yù)算的民主化和法治化建設(shè)具有一定現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。本文主要研究內(nèi)容如下:
　　 一、框定地方預(yù)算監(jiān)督的基本理論范疇。本文通過追溯西方和我國地方預(yù)算監(jiān)督的歷史因由探尋地方預(yù)算監(jiān)督法律機(jī)制的理論基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共產(chǎn)品與公共選擇理論、政治學(xué)的憲政分權(quán)與制衡理論、法學(xué)的民主理論角度，闡釋了加強(qiáng)對地方預(yù)算監(jiān)督權(quán)力制約與監(jiān)督的必要性。在我國尚未建立起專門的

4、預(yù)算監(jiān)督理論時(shí)，吸取這些理論精華，從中得出地方預(yù)算監(jiān)督的有效價(jià)值，其主要包括地方財(cái)政秩序、公共資金合理配置和地方預(yù)算公平正義等。對更為深刻和系統(tǒng)認(rèn)識地方預(yù)算監(jiān)督法律機(jī)制具有重要啟示。
　　 二、考察域外地方預(yù)算監(jiān)督模式。本文采取列表格的形式，從縱向的角度比較分析了以美國、法國為代表的聯(lián)邦制國家和單一制國家中央對地方預(yù)算監(jiān)督的模式;從橫向的角度分析了以美國、瑞士、法國、日本為代表的分屬立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)為主體的地方預(yù)算監(jiān)

5、督模式和獨(dú)立型的地方預(yù)算監(jiān)督模式，得出各國地方預(yù)算監(jiān)督模式的選擇皆依托于各自特定的民主法治和地方財(cái)政體制框架，并適合各自國情的結(jié)論。我國地方預(yù)算監(jiān)督法律機(jī)制建立和完善，可以從上述國家的立法實(shí)踐中尋求一定的借鑒。
　　 三、建立基于區(qū)間分析的地方預(yù)算決策分析模型。為驗(yàn)證監(jiān)督對地方預(yù)算決策具有一定程度的影響這一命題，本文考慮到概率統(tǒng)計(jì)方法在實(shí)際分析中受樣本量限制難以獲得不確定量的精確概率分布的局限性，創(chuàng)新性地采用區(qū)間分析技術(shù)，建立了

6、兩個(gè)地方預(yù)算決策分析模型。第一個(gè)模型將部門預(yù)算申請數(shù)描述為前一年度預(yù)算撥款數(shù)的函數(shù)。第二個(gè)模型將部門預(yù)算申請數(shù)描述為前一年度撥款數(shù)以及部門申請數(shù)和撥款數(shù)之間差額的函數(shù)。在兩個(gè)模型中，假定各時(shí)期特殊環(huán)境下的預(yù)算撥款為不確定性量，并給定變化區(qū)間。最終通過區(qū)間數(shù)學(xué)理論，定量獲得預(yù)算監(jiān)督對于部門預(yù)算申請行為的影響程度。
　　 四、優(yōu)化地方預(yù)算監(jiān)督立法。本文通過對憲法、預(yù)算法等相關(guān)法律的規(guī)范分析，以及對35個(gè)省、市地方預(yù)算監(jiān)督法規(guī)的實(shí)證分

7、析，得出我國法律法規(guī)對地方預(yù)算監(jiān)督有不同程度的規(guī)定，但是仍然存有局限性，如中央與地方預(yù)算審批權(quán)力的配置存有沖突、地方預(yù)算收入監(jiān)督缺乏約束、強(qiáng)制性預(yù)算支出與收支平衡的規(guī)定相互矛盾等。在此基礎(chǔ)上，從加強(qiáng)地方預(yù)算監(jiān)督的憲法約束、克服預(yù)算法中的地方軟肋、完善相關(guān)法律法規(guī)三個(gè)方面提出優(yōu)化地方預(yù)算立法建議，為構(gòu)建地方預(yù)算監(jiān)督法律機(jī)制提供了法律依據(jù)。
　　 五、構(gòu)建地方預(yù)算制衡性監(jiān)督機(jī)制。本文將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共產(chǎn)品與公共選擇理論、政治學(xué)中的憲政

8、分權(quán)與制衡理論，引入地方預(yù)算制衡性監(jiān)督主體間的行為分析中，從而可以發(fā)現(xiàn)地方預(yù)算制衡性監(jiān)督主體各自的利益訴求以及彼此之間行為約束的連接點(diǎn)，提出設(shè)計(jì)地方預(yù)算制衡性監(jiān)督機(jī)制的總體思路:一是加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督，通過設(shè)置預(yù)算編制委員會、增強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及增加對相關(guān)人員的預(yù)算問責(zé)制，建立健全地方預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制;二是規(guī)范政府外部監(jiān)督，通過提高預(yù)算審查監(jiān)督人員素質(zhì)，設(shè)立預(yù)算專家咨詢庫、優(yōu)化人大預(yù)算審批程序、賦予公民預(yù)算監(jiān)督權(quán)利，促進(jìn)地