中央與地方事權(quán)劃分的風(fēng)險(xiǎn)原因研究——中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)財(cái)政聯(lián)邦主義理論的意義.pdf

1、關(guān)于中央與地方的事權(quán)劃分，經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要理論是財(cái)政聯(lián)邦主義理論。這一理論以提高公共產(chǎn)品的供給效率為目標(biāo)，提出了影響廣泛的分權(quán)原則:全國(guó)性公共產(chǎn)品，即提供服務(wù)于整個(gè)國(guó)家所有人的公共產(chǎn)品，例如宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、國(guó)防、外交和貨幣等，其職責(zé)屬于中央政府;地方政府的責(zé)任是提供只限于轄區(qū)范圍內(nèi)民眾消費(fèi)的公共產(chǎn)品，如自來水、城市供暖和垃圾處理等基礎(chǔ)公共設(shè)施;如果地方公共產(chǎn)品會(huì)產(chǎn)生跨地區(qū)的外部效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，則應(yīng)由盡可能低的一級(jí)政府負(fù)責(zé)將外部效應(yīng)內(nèi)部化。本文

2、把此種劃分中央與地方事權(quán)的原則簡(jiǎn)稱為“效率原則”。
　　 然而，我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)在中央與地方事權(quán)劃分上明顯偏離了“效率原則”。本文認(rèn)為，導(dǎo)致中國(guó)在中央與地方事權(quán)劃分上偏離“效率原則”的主要原因是，中央政府需要降低自身承擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)。這種政治風(fēng)險(xiǎn)分兩類:第一類是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指，在中國(guó)，由于地方政府是中央政府的地區(qū)代理人，其行為最終由中央政府負(fù)責(zé)，因此，地方政府在公共產(chǎn)品（如修建地鐵等）上的投資風(fēng)險(xiǎn)最終也由中央政府承擔(dān)。一旦地

3、方政府出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，中央政府將被迫以增加對(duì)地方公共項(xiàng)目貸款或核銷地方債務(wù)等方式，救援地方政府。其結(jié)果將可能引發(fā)通貨膨脹，威脅到社會(huì)穩(wěn)定和政治穩(wěn)定。為了避免這一不利情況的發(fā)生，中央政府將在涉及大規(guī)模投資、且投資風(fēng)險(xiǎn)較高的地方公共產(chǎn)品供給上，實(shí)行集中控制，即此類地方公共產(chǎn)品的供給責(zé)任雖然由地方政府承擔(dān)，但是決策權(quán)掌握在中央政府手中，形成所謂地方公共項(xiàng)目的中央審批制。第二類是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”是指在政府的行政事務(wù)中，因有一部分事務(wù)容易引發(fā)

4、與民眾的沖突，或者，容易出現(xiàn)責(zé)任事故，從而激起民眾對(duì)政府的不滿和抗議，影響到社會(huì)穩(wěn)定和政府領(lǐng)導(dǎo)人的政治前途。此種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也存在于政府提供公共產(chǎn)品的過程中（如食品安全監(jiān)管）。據(jù)此，本文認(rèn)為，一項(xiàng)公共產(chǎn)品的“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”越大，無論其為全國(guó)性公共產(chǎn)品還是地方公共產(chǎn)品，中央政府越可能要求地方政府承擔(dān)供給責(zé)任，即在此項(xiàng)公共產(chǎn)品供給上地分權(quán)程度越高。
　　 本文將通過研究中國(guó)的典型案例，以及建立理論模型，論證上述兩類政治風(fēng)險(xiǎn)如何導(dǎo)致中央與地方

5、事權(quán)劃分偏離“效率原則”。此外，本文也分析了在承擔(dān)不同性質(zhì)的事權(quán)時(shí)，中央政府對(duì)地方官員的激勵(lì)安排。我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方政府主要承擔(dān)了兩類任務(wù):一是提供促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足地區(qū)民眾需求的地方公共產(chǎn)品;二是承擔(dān)高“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。如何使得地方官員有積極性同時(shí)完成這兩項(xiàng)任務(wù)，是中央政府需要考慮的激勵(lì)問題。本文認(rèn)為，引入行政問責(zé)制及被問責(zé)官員事后復(fù)出這一安排，是中央政府為解決此問題所采用的激勵(lì)機(jī)制。一方面，一旦發(fā)生群體性事件，或