鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因及其治理對(duì)策研究.pdf

1、當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題已引起了各級(jí)黨委政府的高度關(guān)注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重的債務(wù)包袱不化解，不僅影響到黨中央系列的農(nóng)村優(yōu)惠政策在基層政府的貫徹執(zhí)行，而且使廣大基層政府面臨誠(chéng)信危機(jī)并引發(fā)新的農(nóng)村社會(huì)矛盾，危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。本文以目前全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的現(xiàn)狀和筆者所在的湖南省桃源縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債狀況分析為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)引入關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的有關(guān)理論，分析出鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的深層次制度性原因，并提出治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的對(duì)策，最后以桃源縣楊溪橋鄉(xiāng)2004年度財(cái)政活動(dòng)為個(gè)案進(jìn)行實(shí)證研究，從

2、而對(duì)本文所提出的一些觀點(diǎn)、對(duì)策提供令人更為信服的佐證。全文共分五章，現(xiàn)分章節(jié)闡述如下：
　　 第一章為導(dǎo)論。本章首先介紹了本文選題背景及研究的意義。以農(nóng)業(yè)部1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)和財(cái)政部科研課題組2004年的研究匯總數(shù)據(jù)為切入點(diǎn)，介紹了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)目前的現(xiàn)狀以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)存在的危害性。進(jìn)而得出當(dāng)政者研究并治理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題已到了刻不容緩的地步。其次介紹了國(guó)內(nèi)外對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題研究的現(xiàn)狀。由于國(guó)外尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家根本不存在基層政府普

3、遍負(fù)債這一問(wèn)題，因此，國(guó)外對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行研究的學(xué)者甚少。而國(guó)內(nèi)對(duì)這方面研究的專家學(xué)者則很多：溫鐵軍、譚秋成、李昌平等在這一領(lǐng)域均有較為獨(dú)到的研究。他們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的成因作了很客觀、公正的分析，并提出了很多卓有成效的治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的對(duì)策。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因太復(fù)雜，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題有待于我們進(jìn)行更深入更細(xì)致地研究。本章最后介紹了全文的研究思路、方法及創(chuàng)新點(diǎn)。
　　 第二章闡述鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的理論基礎(chǔ)。要研究并治理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題，必

4、須首先弄清鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的發(fā)生機(jī)制即弄清鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生、發(fā)展所依賴的基本理論問(wèn)題。只有這樣，才能使我們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)更具有全面性和深刻性，才能使我們提出的治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題的對(duì)策措施更具有針對(duì)性和操作性。因此，本章重點(diǎn)討論了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的三個(gè)基本理論原理即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能理論、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入理論和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制理論。通過(guò)對(duì)這三個(gè)理論原理的討論，筆者認(rèn)為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的理論基礎(chǔ)存在缺陷。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從它成為我國(guó)財(cái)政體系中獨(dú)立的一員開始，就決定了其命運(yùn)必然是在

5、各級(jí)政府和農(nóng)民群眾的夾縫中生存、兩頭擠壓，以有限的財(cái)力提供無(wú)限的公共產(chǎn)品，到頭來(lái)，自身運(yùn)轉(zhuǎn)艱難，負(fù)債累累。由此，筆者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因歸結(jié)為制度原因。
　　 第三章闡述我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因。表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)反映出來(lái)的問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)管理不善、工作失誤等原因所致，但其實(shí)質(zhì)上有關(guān)具體制度在改革過(guò)程中的不完善，具體制度本身存在缺陷等才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的真正原因?！氨鶅鋈撸且蝗罩?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重債務(wù)包袱的形成亦如此。本章從七個(gè)具體制度上存在

6、的缺陷來(lái)著手分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因。這七個(gè)具體制度分別是：財(cái)政制度——不徹底的分稅制；轉(zhuǎn)移支付制度——不公正的運(yùn)行機(jī)制；農(nóng)村金融制度——遺留下來(lái)的歷史包袱；義務(wù)教育制度——不對(duì)稱的事權(quán)與財(cái)權(quán)之分；農(nóng)村稅費(fèi)制度——雖晚猶早的改革；干部任用制度——亟待完善的任期制；行政監(jiān)督制度——有法難依的困惑。
　　 第四章闡述鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的治理對(duì)策。本文在分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因之后，在本章有針對(duì)性地提出了治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的五點(diǎn)對(duì)策建議。一是不斷完善分

7、稅制的財(cái)政體制。建議合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍，同時(shí)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的再改革；合理劃分稅種，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的客觀需要；建議國(guó)家在完善現(xiàn)行分稅制基礎(chǔ)上逐步向徹底的分稅制過(guò)渡。二是進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。建議逐步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容；逐步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式；安排合理的激勵(lì)機(jī)制；完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機(jī)制；健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法律法規(guī)建設(shè)。三是努力健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用制度。建議徹底解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任期不對(duì)等問(wèn)題；引入

8、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高民主程度、努力推進(jìn)干部選拔任用制度改革；改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績(jī)?cè)u(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。四是全面摸清債務(wù)情況、分門別類、逐步解決。要治理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，首先要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的底子徹底摸清，確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，然后按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，再根據(jù)債務(wù)類別有計(jì)劃地采取相應(yīng)的對(duì)策。筆者認(rèn)為所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)可以劃分為四大類：第一類為企業(yè)債務(wù)；第二類為國(guó)家政策性缺陷所帶來(lái)的債務(wù)；第三類為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所產(chǎn)生的債務(wù)；第四類為自身管理不善形成的債務(wù)。對(duì)于這四大類債務(wù)筆者提出了

9、如下解決辦法：對(duì)于辦企業(yè)、上項(xiàng)目形成的債務(wù)要進(jìn)行債務(wù)剝離；對(duì)于國(guó)家政策性缺陷所形成的債務(wù)，比如農(nóng)村基金會(huì)債務(wù)、普及九年制義務(wù)教育制度形成的債務(wù)等，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級(jí)地方政府和中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式予以化解；對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所形成的債務(wù)，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上地方政府按比例分?jǐn)傆枰曰?；?duì)于自身管理不善形成的債務(wù)，比如拖欠職工工資、獎(jiǎng)金等形成的債務(wù)，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取有計(jì)劃的增收節(jié)支辦法予以化解。五是真正落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督管理制度。建議推行民

10、主理財(cái)，加強(qiáng)農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，把財(cái)政建立在法制和民主的基礎(chǔ)上；建立財(cái)政日常監(jiān)督核查制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部離任審計(jì)制度；推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)上級(jí)部門委派制度；建立新增大型項(xiàng)目的審批檢查與公開招標(biāo)制度，提高財(cái)政資金的投放效益。
　　 第五章為桃源縣楊溪橋鄉(xiāng)負(fù)債情況的實(shí)證研究。本章根據(jù)筆者掌握的第一手真實(shí)資料，全面揭示桃源縣楊溪橋鄉(xiāng)的財(cái)政活動(dòng)的各個(gè)層面，展示這個(gè)鄉(xiāng)的財(cái)政活動(dòng)全貌，從而為全面深刻地認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題的成因、危害，并有針

11、對(duì)性地提出治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的根本之策。同時(shí)通過(guò)對(duì)該鄉(xiāng)債務(wù)問(wèn)題的實(shí)證研究可以為本文所提出的一些觀點(diǎn)、對(duì)策提供令人更為信服的佐證。
　　 總之，通過(guò)本課題的研究，筆者認(rèn)為，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重負(fù)債的原因不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身造成的，而是由一系列的具體制度在改革過(guò)程中存在的某些缺陷或者制度本身不健全所致。要徹底化解這一矛盾，非進(jìn)行體制創(chuàng)新不可。畢竟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理體制變革的最終目標(biāo)是要在我國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治向現(xiàn)代意義上的治理的轉(zhuǎn)變，真正把我國(guó)農(nóng)