行政起訴權(quán)保障研究.pdf

1、起訴權(quán)是連接實(shí)體性人權(quán)與審判權(quán)、實(shí)體法與訴訟法的橋梁和紐帶,是國(guó)民的一項(xiàng)基本人權(quán)。唯國(guó)民起訴權(quán)切實(shí)有效地保障,其方能平等地參與訴訟,并在法律范圍內(nèi)尋得救濟(jì)而實(shí)現(xiàn)權(quán)利。憲法層面的訴權(quán)包括訴諸法院權(quán)即起訴權(quán)和公正審判請(qǐng)求權(quán)。作為公法上的請(qǐng)求權(quán),起訴權(quán)指國(guó)民所享有的將糾紛訴諸法院,請(qǐng)求法院?jiǎn)?dòng)訴訟程序予以審理的基本權(quán)利。行政起訴權(quán)保障系指國(guó)家通過一定的制度設(shè)計(jì),使國(guó)民提起行政訴訟之基本權(quán)利有效保證并充分實(shí)現(xiàn)的各種制度的總稱,涉及有關(guān)司法救助、

2、受案條件、起訴救濟(jì)等制度之建立與充實(shí),以及如何排除起訴障礙等問題。維護(hù)人之主體地位、啟動(dòng)行政訴訟程序以接近正義、實(shí)現(xiàn)權(quán)力(利)的有效制約、落實(shí)司法最終原則,乃是確認(rèn)和保障行政起訴權(quán)之核心價(jià)值所在。行政起訴權(quán)由憲法和法律設(shè)定,起訴權(quán)的義務(wù)主體是法院,因此,行政起訴權(quán)最重要、最具實(shí)效的保障方式是立法和司法的保障。從各國(guó)司法實(shí)踐看,國(guó)家對(duì)待起訴權(quán)的態(tài)度、訴訟法對(duì)起訴權(quán)的落實(shí)情況,行政訴訟受案制度是否合理、行政審判程序是否公正高效、行政起訴的救

3、濟(jì)機(jī)制是否完善以及行政審判組織是否獨(dú)立權(quán)威,是影響國(guó)民行政起訴權(quán)行使以及行政起訴權(quán)實(shí)現(xiàn)程度的基本要素。
　　我國(guó)現(xiàn)行司法制度及行政訴訟法在保障行政相對(duì)人起訴權(quán)方面也有所建樹。但實(shí)踐表明,行政訴訟制度正面臨著諸多問題,其中行政訴訟“起訴難”問題更是為社會(huì)各界廣泛“詬病”:面對(duì)行政糾紛,現(xiàn)行法卻規(guī)定當(dāng)事人不能起訴,“告狀無(wú)門”;對(duì)新類型、群體性以及敏感案件,法院不予立案;在起訴受理階段,當(dāng)事人沒有說話的機(jī)會(huì);面對(duì)法院不予立案的決定,當(dāng)

4、事人很難再獲得有效救濟(jì)。行政“起訴難”已經(jīng)嚴(yán)重影響到部分群眾對(duì)行政審判的信心,導(dǎo)致我國(guó)行政審判出現(xiàn)正當(dāng)性危機(jī)。這一現(xiàn)狀與行政訴訟法設(shè)定的保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的立法初衷大異其趣。究其原因,主要在于立法上的不完善以及司法中的不規(guī)范:立法與司法中往往將起訴權(quán)看作是國(guó)家賦予當(dāng)事人的權(quán)利,而未將起訴權(quán)作為國(guó)民之基本人權(quán);行政訴訟程序繁瑣、生硬,訴訟效益不令人滿意;誤讀誤用起訴條件、受理?xiàng)l件,造成受案條件過高;起訴審查與處理機(jī)制中當(dāng)事人不能充分參與,

5、不符合正當(dāng)程序要求;立法及實(shí)踐中,對(duì)侵害起訴權(quán)行為缺乏有效的規(guī)制和救濟(jì)手段;因?yàn)樗痉ㄙY源的不足,法院奉行立案嚴(yán)格把關(guān)的司法政策,對(duì)一些案件自我排除,妨害當(dāng)事人的起訴權(quán);實(shí)踐中,一些立案工作人員濫用立案權(quán),人為制造和設(shè)置障礙,從而造成“起訴難”。
　　行政訴訟“起訴難”問題,凸顯我國(guó)立法與司法中對(duì)行政起訴權(quán)保障不力的現(xiàn)實(shí)。因此,加強(qiáng)我國(guó)行政起訴權(quán)保障,應(yīng)從立法和司法兩個(gè)層面著手:
　　立法層面上。首先要“訴權(quán)入憲”。憲法是一國(guó)

6、的根本大法,憲法基本權(quán)利在一國(guó)法律權(quán)利體系中具有極為重要的地位。它是權(quán)利主體用以抵抗國(guó)家權(quán)力,判斷國(guó)家權(quán)力行使主體行為合法性的最權(quán)威的依據(jù)。起訴權(quán)是基石性訴權(quán),應(yīng)當(dāng)順應(yīng)當(dāng)前訴權(quán)憲法化、國(guó)際化的趨勢(shì),在我國(guó)在憲法條文中明確規(guī)定國(guó)民起訴的權(quán)利,強(qiáng)化行政起訴權(quán)的憲法保障。同時(shí),重構(gòu)我國(guó)行政起訴條件,在行政訴訟立法中將我國(guó)現(xiàn)有的起訴條件改為符合法定的程式,與國(guó)際接軌,方便交流,規(guī)定只要當(dāng)事人向有管轄權(quán)的法院提交合格的起訴狀、選擇行政訴訟這一法律

7、救濟(jì)途徑正確且預(yù)交了案件受理費(fèi),則起訴成立,產(chǎn)生訴訟系屬。調(diào)查表明,當(dāng)事人信“訪”不信“訴”、不選擇行使起訴權(quán)的一個(gè)重要因?yàn)槭钦J(rèn)為這種訴訟程序較為繁瑣、生硬,耗神費(fèi)力,效益不高。因此,應(yīng)通過立法完善相關(guān)程序機(jī)制,設(shè)置行政附帶民事訴訟制度,將與被訴行政行為密切相關(guān)的民事爭(zhēng)議一并解決,避免“官了民不了”;回應(yīng)當(dāng)事人解決糾紛途徑多元化的需要,引入調(diào)解制度,協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議,以降低行政審判的對(duì)抗性;實(shí)行訴訟案件的繁簡(jiǎn)分流,在行政訴訟法中規(guī)定行政

8、簡(jiǎn)易裁判程序,對(duì)案件簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的行政案件適用簡(jiǎn)易程序迅速審結(jié),從而排除行政起訴權(quán)行使的障礙。
　　司法層面上。首先要更新司法理念,樹立科學(xué)正確的糾紛觀和訴訟觀,在訴訟中,切實(shí)將起訴權(quán)作為當(dāng)事人的一項(xiàng)基本權(quán)利對(duì)待;其次,要改革現(xiàn)行的起訴審查制度,實(shí)行以登記立案為原則,以審查立案為例外的立案制度,明確規(guī)定受訴法院的收案義務(wù),對(duì)于屬于行政案件案由規(guī)定中的常規(guī)案件的,法院僅作形式審查就應(yīng)當(dāng)立案登記,規(guī)制立案人員的立案權(quán)。對(duì)新

9、類型案件、群體性案件、敏感案件,考慮到目前我國(guó)的國(guó)情以及受案可能給法院帶來(lái)的涉訴信訪壓力,對(duì)這類案件,作為過渡,目前可以實(shí)行審查立案。同時(shí),借鑒域外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),將現(xiàn)行起訴條件改造成為訴訟要件,遵循審判基本原則,對(duì)現(xiàn)行起訴審查程序進(jìn)行正當(dāng)化改造,增強(qiáng)審查程序的正當(dāng)性,保障當(dāng)事人程序參與及規(guī)范法院案件受理裁量權(quán)。再次,要建立健全妨害起訴權(quán)的救濟(jì)機(jī)制,應(yīng)考慮建立行政訴訟立案的檢察監(jiān)督和起訴權(quán)的憲法救濟(jì)制度,同時(shí),強(qiáng)化對(duì)妨害起訴權(quán)行為的問責(zé),進(jìn)