服務型政府建設中的非正式制度研究.pdf

1、制度是指一系列規(guī)范人們行為及其相互關系的規(guī)則，包括非正式制度和正式制度兩個部分。正式制度是人們有意識建立起來的、并以正式的方式加以確定的各種制度安排，如各種成文法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和契約等；而非正式制度是指人們在長期的社會生活與交往中逐步形成的諸如文化傳統(tǒng)、意識形態(tài)、習慣習俗、倫理道德、價值觀念等。正式制度與非正式制度是社會制度體系中不可分割、相互依存的兩個組成部分。在制度變遷過程中，正式制度可以實現(xiàn)驟然的變化，但是非正式制度的變遷卻

2、具有很強的時滯性且往往落后于正式制度變遷，其產(chǎn)生的“路徑依賴”將嚴重阻礙整體的制度變遷進程。因此，在實施制度安排與制度變遷時，必須將非正式制度安排與正式制度安排統(tǒng)一起來，二者不可偏廢。 20世紀80年代末，隨著“新公共服務”的興起，以服務型政府建設為目標的行政改革日漸成為世界性潮流。服務型政府建設本質(zhì)上是一種制度變遷的過程。以“新公共服務”為代表的現(xiàn)代行政理論通過對服務理想、公平原則、責任意識、自律品格、協(xié)調(diào)精神和可持續(xù)發(fā)展觀等

3、非正式制度的倡揚，實現(xiàn)了行政理念的改造與創(chuàng)新，不僅為服務型政府建設奠定了非正式制度基礎，而且為遭遇“合法性危機”的傳統(tǒng)行政重新尋回了合法性根基。雖然這些新的非正式制度是在理論復證與實踐探索中逐漸突顯出來的，而且會隨著行政改革的推進而不斷發(fā)展成熟起來，但是，它無法一蹴而就，而是要不斷地承受來自傳統(tǒng)非正式制度的打壓、沖擊甚至顛覆，從而使服務型政府建設陷入非正式制度困境之中。服務型政府建設面臨的非正式制度困境主要包括四個：一是價值目標的困境，

4、即傳統(tǒng)效率優(yōu)先的觀念會阻礙可持續(xù)發(fā)展觀的引入；二是職能定位的困境，即傳統(tǒng)劃槳掌舵的職能慣性會排斥公共服務的職能定位；三是責任指向的困境，即傳統(tǒng)的政治、顧客的責任指向與公共利益責任指向的相悖；四是行政理念的困境，即傳統(tǒng)的“政府本位”理念與“公民本位”的運權理念相沖突。服務型政府建設是一項深層次、全方位的工程，不僅意味著具體制度安排的突破與創(chuàng)新，而且意味著實現(xiàn)對與服務型政府相契的包括行政倫理、行政文化、行政理念在內(nèi)的非正式制度的改造。如果沒

5、有重視非正式制度的改造與變革，那么即使設計再完美的正式制度也會在實踐中遭遇阻礙，甚至是失敗。 鑒于非正式制度的特點與變遷特性，服務型政府的制度變遷務必要選擇漸進性的改革道路。在任何一個社會系統(tǒng)的變革中，從新要素的培育到新結(jié)構的產(chǎn)生、發(fā)展并最終完成對舊結(jié)構的全面取代，必然是循序漸進的。漸進性的改革不僅可以充分利用已有的制度資源，而且可以實現(xiàn)制度的增量改革；不僅可以保持制度的相對穩(wěn)定和有效的銜接，而且可以避免大的社會動蕩和資源的浪費

6、。此外，服務型政府的非正式制度變遷要選擇一種自下而上的誘致性變遷方式。這種變遷方式將“需求”定位為變遷的主導因素，不僅具有成本較小和收益較確定的優(yōu)勢，而且能夠獲得廣泛的群眾基礎和強大的社會支持，從而可以有效地促進整體制度的變遷。當然，在以誘致性變遷方式為主導的前提下，可以輔之以一定的政治資源，即引入適當?shù)恼畯娭菩宰冞w來克服誘致性方式的“搭便車”和“變遷歷時長”等缺陷。 在確立以漸進性改革和誘致性變遷為制度變遷方式的前提下，要致

7、力于具體的實踐理路設計。首先，要大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，我國服務型政府的非正式制度演進，不能僅訴諸于意識形態(tài)投資與建設或是行政主體的理性自覺，而是要通過發(fā)展市場經(jīng)濟來根除腐朽非正式制度的經(jīng)濟根基，從而根本地推進非正式制度變革。其次，要確立“服務主義”非正式制度目標體系。服務型政府建設是一個戰(zhàn)略性工程，它離不開某種共享價值體系的指引，因此，在推進服務型政府建設之前，首先必須在社會主義核心價值體系的引領下確立與服務型

8、政府建設相契的“服務主義”目標體系。確立非正式制度目標體系，不僅能夠為服務型政府建設指明方向、增強制度變遷的文化適應性，而且有助于促進政府的職能轉(zhuǎn)換、實現(xiàn)政府與社會之間的平衡。再次，要健全服務型正式制度體系。服務型政府正式制度體系的建立與完善有利于推進非正式制度的變遷。健全正式制度體系主要做到以下四點：完善國家的憲政制度、健全國家法制、注重與非正式制度的兼容并蓄、強化制度實施機制。最后，要培育行政主體的服務型倫理。盡管正式制度體系的建立

9、有著基礎性與優(yōu)先性的作用，但是它卻有著許多不可避免的局限性。政府的正式制度不僅由行政主體設計，而且作用的發(fā)揮仰賴于行政主體的道德覺悟和能力，同時，它只能“禁于已然之后”。此外，行政主體的主體性及其擁有的自由裁量權同樣決定了培育行政主體服務型倫理的必要性和重要性。培育行政主體服務型倫理主要包括服務型德知積累、服務型德性形成和服務型德行實踐這三個不斷深入的步驟。 非正式制度建設是服務型政府建設的靈魂工程。靈魂的塑造關系著軀體的構建，