“公共性”視野下的政府信息公開研究.pdf

1、推行政府信息公開既是建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內(nèi)容，也是推進社會主義民主、完善社會主義法制、建設(shè)法治國家的重要舉措。但是政府信息公開的實現(xiàn)并不是出臺一項或幾項法律就可以完成的，它是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。研究政府信息公開必須要聯(lián)系中國的實際，應(yīng)該放在經(jīng)濟全球化與信息社會的來臨，放在整個中國社會的轉(zhuǎn)型的背景下來思考。當前政府信息公開研究多從憲政、行政法學(xué)的角度來探討，這些研究可以為信息公開研究提供憲政理論基

2、礎(chǔ)，也可以為研究提供規(guī)范性基礎(chǔ)，有其必要性。本文選擇以“公共性”為視角，以彰顯“公共性”為出發(fā)點，不但可以把政府信息對外部(公民社會)披露納入觀察的視線，而且把政府的體制內(nèi)(政治公共領(lǐng)域)的信息傳遞機制納入觀察之中，使我們能更深刻地認識到該問題的復(fù)雜性，更好的揭示政府信息公開制度面臨的復(fù)雜環(huán)境和它在制度選擇中所產(chǎn)生的多維意義。 “公共性”是一個復(fù)雜的概念。本文從政治學(xué)的角度來界定，“公共性”是衡量政府活動性質(zhì)和基本價值的分析工具

3、，它是指政府制定與執(zhí)行公共政策應(yīng)按照社會的共同利益和人民意志的要求，以公平和正義為價值目標，最終實現(xiàn)社會公共利益。公共性的本質(zhì)要求體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，社會性。公共性的實踐必然體現(xiàn)在一定的社會關(guān)系上，應(yīng)該以社會為參考坐標，必須要實現(xiàn)社會性。第二，公開性。公開是原則，不公開是例外。第三，差異共在性。公共性的實現(xiàn)具有差異性，其在政治公共領(lǐng)域的實現(xiàn)應(yīng)該根據(jù)本國的國情具有多樣性選擇。從公共性概念出發(fā)，政府本身具有公共性，政府產(chǎn)生、存在的目的

4、是為了公共利益、公共目標、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等。政府的公共性在政府行為過程中，既表現(xiàn)為一種價值訴求，又通過物化形式以公共利益來實現(xiàn)。政府信息作為公共信息資源本身具有“公共性”，并且信息不對稱是一種常態(tài)。由于人的有限理性及機會主義傾向、公共信息的明顯的外部性、官僚型的政治組織結(jié)構(gòu)本身都會導(dǎo)致政府信息不對稱分布。政府信息不對稱不利于社會主義民主建設(shè)；容易降低行政效率、影響科學(xué)決策并且容易滋生腐敗。政府信息不對稱的分析是認

5、識致府信息公開的一個基礎(chǔ)和前提，政府信息不對稱和公共性都要求政府信息公開。這里韻公共性是雙重公共性要求，既是政府信息公共性要求，又是政府公共性韻要求。致府是社會信息資源配置的主體，進行政府信息資源配置是為了實現(xiàn)社會最大限度的信息資源共享，是要實現(xiàn)政治上的公平性和經(jīng)濟土的合理性÷“反公地悲劇”模型(該模型表現(xiàn)在公共信息資源的使用上是資源的閑置或未被充分利用)便于我們更直觀認識實現(xiàn)政府信息“公共性"的深層次矛盾。要處理好這個問題，核心是實現(xiàn)

6、政府信息真正公開．只有彰顯公共性的政府信息公開才是真正公開，否則只可能是形式的公開．彰顯公共性的信息公開要求政府信息公開制度的制定和執(zhí)行,必須體現(xiàn)人民的意志。維護社會的公共利益，并對政府信息公開的內(nèi)容和原則有具體的要求。公共性與公共利益的產(chǎn)生和維護相關(guān)，總體而言，凡法律未明文禁止其公開，而公開后又不會對國家造成損害的一切與公眾切身利益相關(guān)的政府信息，均應(yīng)納入政府信息公開的范圍。在政府信息公開過程中，必須踐行公開原則，服務(wù)原則權(quán)利平衡原則

7、、免費原則、救濟等原則。政府信息制度是一種制度性公共物品，制度性公共物品供給是政府競爭的重要手段。同時政府信息制度的選擇是與政治形態(tài)的變遷密切相關(guān)的，信息公開制度能夠在民主化國家逐步形成，而在斯大林模式國家的探索中以失敗而告終有其必然性。傳統(tǒng)體制下政府信息存在“私密化’’趨向，也就是政府信息資源實行在“體制內(nèi)”分享。在信息時代背景下，這種信息制度已經(jīng)不適合時代發(fā)展的要求，政府信息公開制度已經(jīng)成為必然的選擇．從1766年瑞典第一部信息公開

8、法的制定到今天，政府傣息公開建設(shè)己經(jīng)走過二百多年的時間，經(jīng)歷了三個階段：信息公開建設(shè)的開端(1766年-1966年)；信息公開建設(shè)的發(fā)展階段(1966年到20世紀80年代)；信息公開建設(shè)的逐步成熟階段(20世紀90年代至今)。在公共性視角下可以發(fā)現(xiàn)民主國家在信息公開建設(shè)方面的共同特點：第一，從價值理念上看，都踐行公開性原則。在各國的信息公開建設(shè)中，以“公開為原則，不公開為飼外一是一項基本原則，具有指導(dǎo)作用，體現(xiàn)政府信息公開的基本精神，并

9、且“公開”理念已經(jīng)成為國家民主化的必備條件。第二，實踐坐標；社會性。信息公開建設(shè)與政府治理模式轉(zhuǎn)變相結(jié)合，政府從以控制、管理至上轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾笇?dǎo)、服務(wù)為要務(wù)，其職能重心也轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域；政府信息公開的推動與良好的自治傳統(tǒng)、非營利性組織蓬勃發(fā)展密切相關(guān)；公共輿論、公共媒體對政府信息公開實踐影響巨大。第三，路徑構(gòu)建；多樣性。政府信息公開在各國的建設(shè)都不是一帆風(fēng)順的，政府信息公開建設(shè)過程必須要結(jié)合時代特點考慮生產(chǎn)力發(fā)展水平這一歷史性

10、制約因素；還要從國家和社會的關(guān)系角度考慮社會性制約因素；政府信息公開是對民主的深化和拓展，但民主政治發(fā)展狀況更是內(nèi)生性制約因素，所以縱觀各國政府信息公開建設(shè)，成功之道是必須選擇適合本國國情的路徑．民主化周家政府信息公開制度的建設(shè)歷程和建設(shè)過程中呈現(xiàn)的特點，給我國的信息公開建設(shè)以有益的啟示：一是政府信息公開需納入法治化軌道。專門的政府信息公開法律，既是一種法律的強制性驅(qū)動，又會對政府信息化發(fā)展起著重要的保障和規(guī)范作甩。二是加強民間推動，彰

11、顯公共性。信息公開過程中，民間的推動不僅會改變社會的治理結(jié)構(gòu)，而且還會增加社會主體結(jié)構(gòu)的和諧性與穩(wěn)定性。三是政府主導(dǎo)，整體推進。應(yīng)該看到在我國的政府信息公開建設(shè)過程中，政府主動、整體推進信息公開懸基本定式，并且是關(guān)鍵性的因素。四是要堅持循序漸進的原則。從各國的實踐來看，政府信息公開建設(shè)不是一蹴而就的，應(yīng)該漸進式進行，盡可能地減少社會動蕩，在建設(shè)過程中要把握好整體性、漸進性。我國作為社會主義國家，曾長期受斯大林模的影響，聯(lián)系我國的政治體制

12、，我們進行政府信息公開建設(shè)更應(yīng)該反思斯大林模式國家政府信息公開方面的教訓(xùn)，梳理并分析斯大林模式國家政府信息的“私密化”，以及這種“私密化”傾向?qū)?jīng)濟、政治和社會文化的負面影響。通過了解戈爾巴喬夫有關(guān)“公開性”的闡述及政府信息公開的實踐，正確認識并反思戈爾巴喬夫時期政府信息公開實踐為什麼以失敗收場：權(quán)威主義國家體制和政府信息公開之間存在悖論；推行信息公開必須要把握一個合適維度；政府信息公開建設(shè)不可避免地會遇到各種阻力。 在歷史上，

13、我國一直是一個保密傳統(tǒng)較濃厚的國家。建國后，由于當時的國際、國內(nèi)環(huán)境，政府信息是以保密為趨向，這種保密的趨向是與當時以政府為中心的統(tǒng)治型管理方式密切相關(guān)的。改革開放后，黨和政府高度重視政府信息公開工作，從內(nèi)容到形式都進行了有益的探索，全國政府信息公開工作呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展的良好勢頭。同時我們還要看到，改革開放近三十年，為政府信息公開的建設(shè)提供了較為堅實的經(jīng)濟、社會、政治基礎(chǔ)：信息經(jīng)濟發(fā)展對政府信息公開建設(shè)起到推動作用；國家、市場以外的社會性

14、支持體系日益發(fā)展、公共輿論空間的進一步拓展；民主、法治不斷前進，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)進一步分化、政府管理模式不斷變革。由于“中國的公共領(lǐng)域，從一開始就表現(xiàn)出明顯的政治性質(zhì)”，我國政府信息公開存在明顯的困境：政府信息的公開與保密界定存在困難；政府權(quán)力習(xí)慣于強制性地將社會資源置于自己的直接控制之下，并且政府權(quán)力的運行規(guī)則與制度化狀況不佳：政府信息公開與公共輿論不能形成良性互動。公共性實現(xiàn)具有多樣性，結(jié)合具體國情，在我國政府信息公開的建設(shè)中要彰顯“公

15、共性”，需要做好以下幾個方面的工作：第一，明晰政府信息公開與保密界限。從公共利益的實現(xiàn)出發(fā)，做好公開與保密韻工作。第二，按照公共性原則規(guī)范政府權(quán)力，建立憲政體制下政府信息公開制度．第三，實現(xiàn)憲政下的公共輿論的建構(gòu)，注重公開文化的培育。第四，在具體制度創(chuàng)建中要注重公開理念的堅持，政府信息公開與黨務(wù)公開相互協(xié)調(diào)，切實貫徹信息公開的具體內(nèi)容，推動機制的創(chuàng)新和技術(shù)平臺的搭建。只有彰顯“公共性”的政府信息公開，才能真正實現(xiàn)信息公開，并有助于公民參