行政發(fā)展從部門分工管理到部門公務(wù)合作 以濕地保護(hù)與合理利用為參照

1、第?卷第?期???年?月天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)?????????????????五?????????????????????????????????????“中國(guó)濕地生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用”專題研究主持人?郎佩娟主持人語(yǔ)?濕地是地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一。我國(guó)濕地具有面積大、類型多、分布廣、生物多樣性豐富等特點(diǎn)。但是由于多種原因特別是人類生存發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾我國(guó)濕地面積減少功能下降濕地資源遭到比較嚴(yán)重的破壞。在此背景下中國(guó)政府

2、、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和全球環(huán)境基金聯(lián)合項(xiàng)目“中國(guó)濕地生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用”????????????啟動(dòng)這是迄今中國(guó)濕地保護(hù)領(lǐng)域的一個(gè)最大的國(guó)際合作項(xiàng)目其目的是通過(guò)研究使?jié)竦厣鷳B(tài)保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)使我國(guó)濕地得到有效保護(hù)。從本期我們陸續(xù)推出一組文章這組文章以濕地行政管理為研究對(duì)象以實(shí)證主義為研究方法以行政學(xué)、行政法學(xué)的交叉為研究視角分別論述政府部門的公務(wù)合作制度、政府管理理念與方法的改進(jìn)、法律規(guī)制的協(xié)調(diào)與完善、行政理念向具體法律制

3、度的轉(zhuǎn)化等問(wèn)題對(duì)我國(guó)濕地保護(hù)行政管理體制以及政府行為進(jìn)行系統(tǒng)研究與分析并提出改進(jìn)建議。文章雖然關(guān)注的是政府管理的某一具體事項(xiàng)但小中見(jiàn)大所提出的問(wèn)題和觀點(diǎn)時(shí)于政府其他領(lǐng)域的管理活動(dòng)具有普適性。論文中的所有資料和數(shù)據(jù)均來(lái)自于公開(kāi)的信息。行政發(fā)展?從部門分工管理到部門公務(wù)合作—心涅地保護(hù)與合理利用茍參燕???????????國(guó)家層面項(xiàng)目?濕地保護(hù)政策法規(guī)評(píng)佑及建議課題組?中國(guó)政法大學(xué)北京????????摘要?當(dāng)代政府行政管理普遍存在著部門分工

4、管理現(xiàn)象部門分工管理有利于提高管理的專業(yè)化水平但是?如果沒(méi)有很好的公務(wù)合作機(jī)制部門分工管理也會(huì)顯露諸多弊端。我們應(yīng)加強(qiáng)建立政府部門之間的公務(wù)合作機(jī)制改進(jìn)、提高政府行政管理效能從而使政府真正成為社會(huì)和諧發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力量。關(guān)鍵詞?分工管理?公務(wù)合作?中圖分類號(hào)??!?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼??文章編號(hào)????一??!????????一????一???從塑造有限政府、權(quán)力相互制約以及加強(qiáng)專業(yè)管理等角度看政府部門分工管理是一種自然的、客觀的行

5、政現(xiàn)象。這種現(xiàn)象有利有弊為了克服其弊采用明確部門分工、劃清部門權(quán)力界限、清理部門職能交叉等方法是必要的。但是由于部門分工管理和由此導(dǎo)致的部門職能交叉在某種程度?的不可避免因此在上述方法之外應(yīng)當(dāng)清晰認(rèn)識(shí)部門分工管理的基本情況并在此基礎(chǔ)上尋求并建立部門之間良好的公務(wù)合作機(jī)制這不失為抑制部門分工管理之弊的一種新思路。一、政府部門分工管理的四種基本模式?一?統(tǒng)一管理與分級(jí)管理模式統(tǒng)一管理與分級(jí)管理模式是指在國(guó)務(wù)院行政主管部門對(duì)某事項(xiàng)統(tǒng)一行使管理

6、與監(jiān)督權(quán)力的基礎(chǔ)上地方各級(jí)人民政府行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)該事項(xiàng)的管理、監(jiān)督工作。例如《水土保持法》第?條規(guī)定?“國(guó)務(wù)院水行政主管部門主管全國(guó)的水土保持工作?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門主管本轄區(qū)的水土保持工作。”《公路法》第?條規(guī)定?“國(guó)務(wù)院交通主管部門主管全國(guó)公路工作?？h級(jí)以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作?！苯y(tǒng)一管理與分級(jí)管理模式主要涉及的是層級(jí)不同但職能相同的政府部門之間的關(guān)系其優(yōu)點(diǎn)收稿日期????

7、?一??一??作者簡(jiǎn)介?郎佩娟?????一?女吉林渾春人中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授?王蓉????一?女湖北武漢人中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授?；痦?xiàng)目?本文為中國(guó)政府、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和全球環(huán)境基金聯(lián)合項(xiàng)目“中國(guó)濕地生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)利用”?項(xiàng)目號(hào)??????????的階段性成果之一。管理活動(dòng)的重要性甚至有意無(wú)意地各自為政忽略其他政府機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)其結(jié)果是導(dǎo)致管理失衡造成管理沖突破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性。例如墾荒與濕地保護(hù)、海洋開(kāi)發(fā)

8、利用與濕地保護(hù)、城市化進(jìn)程與濕地保護(hù)、旅游開(kāi)發(fā)與濕地保護(hù)、水利設(shè)施建設(shè)與濕地保護(hù)、防洪與濕地保護(hù)、地下水開(kāi)采與濕地保護(hù)、區(qū)域大開(kāi)發(fā)與濕地保護(hù)等都存在不同程度的沖突川‘叫‘。綜上所述無(wú)論哪種部門分工管理模式都不可避免地涉及相當(dāng)復(fù)雜的部門關(guān)系處理不好都會(huì)增加管理成本、造成管理沖突、降低管理效率。如前所述政府部門分工管理是一種自然的、客觀的行政現(xiàn)象。這意味著每一政府部門的權(quán)力都是有限的每一單個(gè)政府部門都無(wú)法獨(dú)自掌控管理活動(dòng)的全過(guò)程其管理職能的

9、履行和管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都必須依賴于其他政府部門及其職能的履行。例如野生動(dòng)物保護(hù)涉及建設(shè)部門、環(huán)境保護(hù)部門、公安部門、工商部門、進(jìn)出口管理部門、財(cái)政與物價(jià)部門等?水污染防治涉及水利部門、衛(wèi)生部門、地質(zhì)礦產(chǎn)部門、市政管理部門、重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu)、流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、計(jì)劃部門、建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)部門、礦產(chǎn)資源部門等。因此除非部門分工管理過(guò)于不合理以致對(duì)管理效果造成過(guò)于消極的影響為了維持法律關(guān)系的穩(wěn)定性和行政管理的連續(xù)性法律一般不會(huì)對(duì)現(xiàn)有政府

10、部門的分工管理格局作顛覆性調(diào)整。因此從行政發(fā)展視角看比較合理的選擇是探索部門分工管理基礎(chǔ)上的公務(wù)合作問(wèn)題通過(guò)建構(gòu)良好的公務(wù)合作制度克服部門分工管理帶來(lái)的一些負(fù)面影響。公務(wù)合作是指無(wú)行政隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間基于行政整體性、統(tǒng)一性的需要相互提供支持、配合、協(xié)作以共同完成行政管理任務(wù)的一種活動(dòng)。公務(wù)合作的效果依賴于一整套公務(wù)合作制度的建立和運(yùn)行但從現(xiàn)實(shí)情況看我國(guó)法律規(guī)定的公務(wù)合作遠(yuǎn)未形成制度。因此有必要探討我國(guó)政府部門公務(wù)合作的主要制度以推

11、動(dòng)我國(guó)政府部門公務(wù)合作制度的建構(gòu)。二、政府部門公務(wù)合作的主要制度政府部門之間可以進(jìn)行公務(wù)合作的事項(xiàng)是廣泛的從某種程度上可以說(shuō)有多少種政府職能就有多少種公務(wù)合作事項(xiàng)。本論文主要闡述政府部門公務(wù)合作的一些重要制度包括規(guī)劃編制合議制度、政府部門信息與資源共享制度、行政協(xié)調(diào)制??度、行政協(xié)助制度等。?一?規(guī)劃編制合議制度行政主管部門編制規(guī)劃需要與其他有關(guān)部門進(jìn)行合議合議的方式主要有二。一是由行政主管部門牽頭會(huì)同其他有關(guān)部門共同商議編制。二是由行

12、政主管部門先行組織起草編制然后再將征詢意見(jiàn)稿發(fā)送其他有關(guān)部門征詢意見(jiàn)。從實(shí)際情況看我國(guó)政府部門編制規(guī)劃采用第二種方式的居多積累的經(jīng)驗(yàn)也較多。目前我國(guó)許多法律、法規(guī)中都有對(duì)規(guī)劃編制合議制度的明確規(guī)定。因此我國(guó)規(guī)劃編制合議制度已有法律依據(jù)關(guān)鍵的問(wèn)題是如何完善法律和執(zhí)行法律。例如我國(guó)法律、法規(guī)對(duì)屬于國(guó)家層面的規(guī)劃編制往往規(guī)定“由國(guó)務(wù)院行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門編制”這種規(guī)定至少存在以下問(wèn)題?第一法律規(guī)定了規(guī)劃編制的“會(huì)同編制”制度但并未對(duì)

13、“有關(guān)部門”作出相對(duì)明確的列舉規(guī)定也未對(duì)“會(huì)同編制”的方法、程序、有關(guān)部門意見(jiàn)的地位、有關(guān)部門意見(jiàn)的取舍等問(wèn)題作出明確規(guī)定。因此“會(huì)同編制”在實(shí)際操作中存在著流于形式的可能性無(wú)法有效發(fā)揮“會(huì)同編制”的作用。第二法律對(duì)“會(huì)同編制”制度的法律責(zé)任沒(méi)有作明確規(guī)定在實(shí)際操作中如果行政主管部門不執(zhí)行或者敷衍執(zhí)行“會(huì)同編制”制度則很難追究其法律責(zé)任。更為重要的是如果規(guī)劃的“會(huì)同編制”制度流于形式則難以保證規(guī)劃的科學(xué)性和應(yīng)有效力也會(huì)為日后的順利執(zhí)行埋

14、下隱患。因此法律應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)劃編制合議制作出明確而具體的規(guī)定包括主持機(jī)關(guān)、會(huì)同部門、會(huì)同方法、會(huì)同程序、意見(jiàn)表達(dá)、意見(jiàn)采納、規(guī)劃銜接、法律責(zé)任等。?二?政府部門信息與資源共享制度信息與資源共享是信息社會(huì)、經(jīng)濟(jì)一體化社會(huì)的應(yīng)有之義是提高政府執(zhí)法水平、促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在政府管理實(shí)踐中盡管信息與資源共享在某些部門、某些地方已取得一些進(jìn)展但從總體上看還有不小的差距政府各部門之間信息與資源共享并不普遍。由于部門分工管理、要素式管理的普遍