我國政府審計獨立性的思考

1、<p>　　我國政府審計獨立性的思考</p><p>　　[摘要]審計是一種評價和鑒證業(yè)務(wù)，對獨立性有著特殊要求，國家審計也不例外。內(nèi)部審計之所以不能取代外部審計就是因為其獨立性受限。審計署是我國執(zhí)行政府審計的部門，屬于國務(wù)院的下轄單位，主管全國的審計工作。我國政府審計的獨立性是比較差的，屬于行政機構(gòu)管轄，這對審計工作的開展有著相當(dāng)不利的影響，其效能和公信力容易遭受質(zhì)疑。我國的政府審計機構(gòu)應(yīng)該獲得更高的

2、獨立性，最好能重新設(shè)計制度，從國務(wù)院獨立出來，成為獨立的部門，發(fā)揮其應(yīng)有的審計職能。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]政府審計；獨立性；制度設(shè)計 </p><p>　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.163 </p><p>　　審計是一種獨立的經(jīng)濟監(jiān)督行為，通過接受委托，按照事先給定的標準，以特定程序收集審計證據(jù)，并將其與給定標

3、準進行比較，最后就證據(jù)與標準的符合程度發(fā)表意見且把結(jié)果傳遞給委托方。審計的最原始目標是通過提高可信度增加財務(wù)信息的價值，這就需要審計人員做到公正客觀，不偏不倚（公允），且具有專業(yè)勝任能力。而獨立性是影響審計人員公正性、客觀性的最重要因素。如果失去了獨立性，審計將毫無價值，無法增強信息的公信力，外部人的疑慮也無法得到改善。所以，增強審計獨立性一直是提高審計質(zhì)量的重要手段之一，國家審計也不例外。 </p><p>　

4、　我國的政府審計隸屬于最高行政機構(gòu)國務(wù)院，更像是內(nèi)部審計，獨立性不強，為了使其更加具有公信力和執(zhí)行力，審計署的獨立性應(yīng)該得到加強，從而能夠更好地適應(yīng)對國家經(jīng)濟運行的監(jiān)督工作和反饋工作，增強政府財務(wù)數(shù)據(jù)的可信度。 </p><p>　　1各國政府審計體制介紹 </p><p>　　政府審計區(qū)別于民間審計（注冊會計師審計），又稱國家審計，是指公立的審計機關(guān)對政府及其他國營單位的會計賬目、監(jiān)督財

5、政、財務(wù)收支真實、合法效益的行為進行獨立檢查，其實質(zhì)是對受托經(jīng)濟責(zé)任履行結(jié)果進行獨立的監(jiān)督與審核。在西方發(fā)達國家，政府審計的內(nèi)容除一般真實性和合法性審計外，正朝著績效審計（又稱“三E”審計，即經(jīng)濟性Economy、效率性Efficiency和效果性Effect）發(fā)展。在我國，政府審計包括中央、地方以及行政單位預(yù)決算審計。政府審計的目的，一是出于監(jiān)督國家財政的需求，保證公共預(yù)算得到合法、合理、正確的使用；二是通過審計部門的公允性增加政府信

6、用，提高財政透明度，對財務(wù)信息做出合理保證；三是揭露違法行為，并為財政管理提供改進措施，充當(dāng)財經(jīng)智囊的角色。 </p><p>　　政府的公立審計機構(gòu)的獨立性由權(quán)力體制決定。根據(jù)政府審計機關(guān)在“國家機器”的位置，按其獨立性從大到小排列，主要有獨立型、立法型、 司法型和行政型四種政府審計管理體制，這四種體制各有優(yōu)缺點。 </p><p>　　1.1獨立型政府審計 </p>&l

7、t;p>　　獨立型政府審計是指政府審計機關(guān)與任何部門都沒有隸屬關(guān)系，它的獨立性是四種體制中最高的。在獨立性政府審計模式下，審計機關(guān)獨立于國家立法、 司法、 行政這“三權(quán)”，能夠獨立地履行經(jīng)濟監(jiān)督的職責(zé)。證據(jù)取得過程和分析過程不受任何國家機關(guān)干涉，得出的審計結(jié)果也最公允，監(jiān)督和制衡力度最高。但是在這種體制下，審計部門在審計過程中與其他部門的溝通成本太高，證據(jù)取得過程煩瑣，運行費用很高，對國家治理環(huán)境也有較高要求。這一體制的典型例子有

8、日本和德國。 </p><p>　　1.2立法型政府審計 </p><p>　　該體制下，政府審計部門歸國家立法機關(guān)（如國會、人民代表大會、議會等）節(jié)制，由專門的法律規(guī)范其運行，因此它受法律保護，擁有很高的權(quán)威性和獨立性。審計機關(guān)可以獨立地開展執(zhí)業(yè)活動并將審計結(jié)果直接向國家立法機關(guān)反映，從而保證對行政部門及其他公立單位實施有效的監(jiān)督。放眼世界，立法型政府審計是發(fā)達國家普遍采用的一種管理體制

9、，這種體制要求國家有健全、獨立的立法機關(guān)和立法程序。典型代表如北美洲的加拿大、美國。 </p><p>　　1.3司法型政府審計 </p><p>　　司法型政府審計是指政府審計機關(guān)由國家司法機關(guān)（如法院、檢察院、警察部門等）管轄，從而具有司法權(quán)，能對審計中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)事件采取相應(yīng)措施，屬于真正的“實權(quán)部門”，獨立性較強，目前被南美和非洲一些拉丁語系國家廣泛采用。司法型政府審計像是“偵探

10、”，對財務(wù)上的“查錯揭弊”很在行，但司法型政府審計不太適合績效審計，無法滿足效率至上的現(xiàn)代經(jīng)濟社會需要，逐漸被更優(yōu)秀的立法型政府審計取代。 </p><p>　　1.4行政型政府審計 </p><p>　　這種體制下，審計機關(guān)只是政府行政部門的一個下屬單位，審計機關(guān)的工作更多體現(xiàn)的是政府的態(tài)度而不是獨立的經(jīng)濟監(jiān)督。獨立性在這四種體系中最弱，與其說是政府審計，不如說是政府的內(nèi)部審計，體現(xiàn)了“

11、大政府”。在政府指揮一切的情況下，適用該體系，典型代表是中國。 </p><p>　　2我國政府審計獨立性的缺陷 </p><p>　　我國的審計署根據(jù)1982年12月4 日第五屆全國人民代表大會第四次會議通過的憲法第91條的規(guī)定，于1983年9月15日正式成立，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作，各省設(shè)立有審計廳，這是典型的行政型政府審計。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這一體制存在的諸多缺陷開始顯

12、現(xiàn)。 </p><p>　　2.1領(lǐng)導(dǎo)體制不獨立 </p><p>　　地方審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，行政上受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，這就是所謂的“雙重領(lǐng)導(dǎo)制”。該體制在我國政府審計建立之初，有其有利之處，即推行阻力小。但是，隨著經(jīng)濟和治理結(jié)構(gòu)的迅速發(fā)展，從中央到地方，政府的財權(quán)都越來越大，它們不希望受到監(jiān)督和制約，且試圖通過干預(yù)審計機構(gòu)

13、來做到這一點。這樣，政府近乎是自己監(jiān)督自己，影響了國家審計監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，制約了政府審計的進一步發(fā)展，并使行政模式下的政府審計的獨立性缺失明顯。 </p><p><b>　　2.2職權(quán)受限 </b></p><p>　　目前，我國的審計機關(guān)有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和報告權(quán)，還有部分處理權(quán)。但由于審計部門沒有司法權(quán)，所以其威懾力不足，在強制執(zhí)行方面需要“多部門聯(lián)合

14、”，也就是說會受制于其他實權(quán)部門，審計部門往往就是個“藥引子”，不能利用自身權(quán)力遏制其所發(fā)現(xiàn)的問題繼續(xù)發(fā)展，而要逐級上報，進行多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，這會耽誤不少時間，也會承受很大的壓力，政府審計機構(gòu)的獨立性遭受了巨大挑戰(zhàn)。從這里也可以看出，司法型政府審計相比行政型政府審計，在執(zhí)行力上擁有巨大的優(yōu)勢，可以加強其獨立性。 　　2.3經(jīng)費不獨立 </p><p>　　經(jīng)濟不獨立則一切免談。在我國，審計法要求各級人民政府要將

15、審計機關(guān)的經(jīng)費列入財政預(yù)算，作為固定的組成部分。審計機構(gòu)的總經(jīng)費主要由以下三個部分構(gòu)成：第一部分是各級政府的固定預(yù)算；第二部分是同級財政部門的少量補助；第三部分是同級或上級財政部門劃入的專項經(jīng)費和其他經(jīng)費，這是最大的資金來源。從這里可以看出，審計部門的經(jīng)費并不獨立于當(dāng)?shù)氐耐壵?，也不獨立于同級財政部門，這造成了無論是形式上還是實質(zhì)上的不獨立。 </p><p><b>　　2.4人事不獨立 </

16、b></p><p>　　在我國，審計署的最高領(lǐng)導(dǎo)人是審計長，由國務(wù)院總理提名，人大決定任免，國家主席任命，全國人民代表大會閉幕期間由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定任免，任期不超過兩屆，有且只有全國人大有權(quán)罷免審計長，副審計長由國務(wù)院任免，在重點地區(qū)和重點企業(yè)設(shè)立的審計特派員由審計署直接任命。地方各級審計機關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)人參照國家級的任免規(guī)則，由同級政府首腦提名，當(dāng)?shù)厝舜鬀Q定任免；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免

17、。這種任命方式嚴重影響了審計部門的獨立性，使審計部門受制于行政部門。此外，我國審計法及其實施條例也沒有對審計人員的權(quán)益、待遇和薪金收入等事項進行詳細規(guī)定，審計人員得不到法律的充分保護，只能參考一般公務(wù)員的標準。 </p><p>　　3提高政府審計獨立性的建議 </p><p>　　我國的政府審計體系為獨立性最差的行政型，在當(dāng)前經(jīng)濟政治條件下不能發(fā)揮其應(yīng)有作用，無法對經(jīng)濟事項進行有效監(jiān)督。

18、對于像我國這樣公有制經(jīng)濟占較大比重的國家來說，審計失敗對國家造成的損失將更為巨大。事實上，腐敗、效率低下、缺乏監(jiān)督一直是政府和公共部門及國有企業(yè)的頑疾，這與“跛腳”的政府審計有很大關(guān)系。下面將針對政府審計獨立性缺乏這個問題，從三個方面闡述提高政府審計獨立性的可行性建議。 </p><p>　　3.1改變政府審計機構(gòu)地位 </p><p>　　在行政型政府審計體系中，政府審計隸屬于行政部門，

19、雖然名義上是雙重領(lǐng)導(dǎo)制，但即使是最高層級的審計署也不能獨立于國務(wù)院，因為政府掌握了一把手的提名權(quán)和副職的任免權(quán)，再加上人大也近乎是橡皮圖章，對政府的制衡有限，所以政府審計成了內(nèi)部審計，導(dǎo)致其缺乏獨立性，進而失去了相當(dāng)?shù)墓帕Α?</p><p>　　所以，政府審計機構(gòu)應(yīng)該從政府體系獨立出來，最起碼是相對獨立出來?？梢苑殖扇阶邞?zhàn)略：第一步，先賦予政府審計機構(gòu)更大的權(quán)力，使其能夠擁有一定的執(zhí)法權(quán)甚至司法權(quán)，可以對審

20、計對象進行實質(zhì)的監(jiān)督和威懾，在關(guān)鍵時刻可以強制執(zhí)行，為國家主動挽回經(jīng)濟損失，而不是通過多部門聯(lián)動才能“出擊”，使政府審計機構(gòu)向司法型靠攏；第二步，即政府審計“立法化”，為政府審計完善立法，并將其劃歸全國人大直接管轄，而不再實施雙重領(lǐng)導(dǎo)，國家審計署只向全國人大及其常委會負責(zé)；第三步，在地方上，省級審計廳局仍實施雙重領(lǐng)導(dǎo)制，但換成由地方人大和國家審計署組成的雙重領(lǐng)導(dǎo)制，即省級審計廳局接受審計署的領(lǐng)導(dǎo)，同時也對地方人大負有報告業(yè)務(wù)，將明面上的

21、政府“影響”消除，提高地方審計廳局相對于地方政府的獨立性。 </p><p>　　這個三步走戰(zhàn)略的第一步相對容易，首先，這是擴大審計部門的權(quán)力，至少在審計部門內(nèi)部是受歡迎的；其次，如果進行快速改革，則其他政府權(quán)力部門不會有太大的壓迫感，利益似乎暫時不會受到損害，所以阻力不會很大。第二步戰(zhàn)略實施起來就比較困難了，其中涉及很多利益糾葛，在地方上推行難度可能很大，因為這等于是砍去了國務(wù)院和地方政府的權(quán)力“觸角”。第三步

22、的難度小于第二步，但地方人大和政府也可能不甘心僅保留“知情權(quán)”。 </p><p><b>　　3.2獨立財權(quán) </b></p><p>　　當(dāng)前的審計法將審計部門的經(jīng)費交由同級政府部門負責(zé)，編入行政預(yù)算，當(dāng)然，財政部門會解決一部分，上級的劃撥也構(gòu)成了經(jīng)費的重要來源。 </p><p>　　而只有經(jīng)濟獨立了，審計部門才能獨立，至少在名義上是如此

23、。審計部門的經(jīng)費預(yù)算應(yīng)該直接上報審計署和全國人大，審計署的年度預(yù)算由全國人大直接審批通過，臨時預(yù)算由人大常委會審批通過，省級審計廳局的預(yù)算由國家審計署審批，并將地方預(yù)算與審計署的預(yù)算加總上報全國人大，即全國人大及其常委會審批的是整個審計系統(tǒng)的合并預(yù)算，避開地方人大，增加審計機構(gòu)的獨立性。但審計部門工作人員作為國家公務(wù)員，基本的固定工資和福利可以由地方財政和中央財政共同負責(zé)，這一部分作為固定費用由公務(wù)員法進行規(guī)范，不影響審計機構(gòu)的獨立性。

24、 </p><p><b>　　3.3人事獨立 </b></p><p>　　我國政府審計機構(gòu)的一把手，由同級政府首腦提名，當(dāng)?shù)厝舜鬀Q定任免，副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免，這嚴重影響了審計部門的獨立性。 </p><p>　　理想情況是，國家審計署的審計長和副職領(lǐng)導(dǎo)都由全國人大提名、任免（非人大常委會），每一屆的任期固定，最多連任兩屆，審計署派

25、出機構(gòu)的人事權(quán)由審計署自己負責(zé)。對于地方審計機構(gòu)，一把手應(yīng)該由國家審計署提名，副職可以由地方人大提名，以平衡地方的利益訴求，減少推行難度，但人事任免權(quán)由部門內(nèi)部掌握，即在審計部門內(nèi)部進行民主投票對提名候選人進行表決，選舉出領(lǐng)導(dǎo)班子，同樣每一屆領(lǐng)導(dǎo)班子任期固定，最多連任兩屆，從而將提名權(quán)和任免權(quán)分離，加強制衡作用，平衡各方利益，同時兼顧地方政府審計機構(gòu)的獨立性。這樣就可以基本做到人事獨立。 </p><p><

26、;b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]陶倫康.政府審計獨立性法律制度探析[J].財會月刊，2006（1）：31-32. </p><p>　　[2]崔云，朱榮.政府審計監(jiān)督與腐敗治理[J].財經(jīng)科學(xué)，2015（6）：133-140. </p><p>　　[3]王煊彤，張麗，政府審計存在的問題[J].合作經(jīng)濟與科技，2015（6

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