南北極漁業(yè)管理機制的對比研究及中國極地漁業(yè)政策.pdf

1、地球的南北兩極與人類生存、全球環(huán)境變化、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等息息相關(guān)。極地的環(huán)境價值、資源價值、科學(xué)價值和地緣價值有目共睹，這些價值隨著社會發(fā)展而越發(fā)凸顯。并且，隨著全球氣候變暖、人類科學(xué)技術(shù)進步，極地變得不再“遙不可及”。各國致力于極地科學(xué)考察活動，以期能在極地科學(xué)研究領(lǐng)域拔得頭籌；極地資源勘探蓬勃開展，資源的開發(fā)利用也提上了議事議程；各國為維護并實現(xiàn)極地權(quán)益進行著暗流涌動的競爭，力爭實現(xiàn)各自的極地“實質(zhì)性存在”。在這樣的國際形勢下，極地

2、迅速成為各類科學(xué)研究的熱點。
　　除了各國極地權(quán)益意識的增強，21世紀也見證了海洋對各國社會經(jīng)濟發(fā)展、世界強國形象樹立的重要性，而極地海域由于其重要的經(jīng)濟價值及地緣政治地位而備受各國矚目。作為非極地國家，中國也非常重視國際法所賦予的極地海域相關(guān)權(quán)益。作為傳統(tǒng)的漁業(yè)大國，“全國漁業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃（2011-2015年）”再次重申了“扶持壯大遠洋漁業(yè)”的指導(dǎo)方針，漁業(yè)活動是我國在極地海域獲得“實質(zhì)性存在”的很好切入口。在南極海域

3、，中國已經(jīng)開展規(guī)模日益壯大的磷蝦捕撈業(yè)，而在北極海域邊緣海，中國長期從事遠洋捕撈，且隨著氣候變化下新漁場的形成，中國參與北極漁業(yè)活動的機會不斷增加。中國亟待制定本國的極地漁業(yè)政策。然而，國內(nèi)外關(guān)注極地漁業(yè)政策及戰(zhàn)略制定的研究并不多，原因眾多：一則因為地緣關(guān)系，中國開展真正意義上的極地漁業(yè)活動歷史不長；二則因為北極大規(guī)模商業(yè)漁業(yè)活動并未開展，現(xiàn)有的漁業(yè)活動則由北極各國根據(jù)國內(nèi)漁業(yè)管理機制“各行其是”，從而未引起國際社會足夠重視；三則因為《

4、南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》作為法律框架規(guī)范南極漁業(yè)活動，鑒于其良好的實踐表現(xiàn)，很少受到國際社會的質(zhì)疑。然而，針對極地漁業(yè)管理機制的研究有助于中國開展積極的極地漁業(yè)活動、構(gòu)建本國的極地漁業(yè)政策，同時，也能及時了解南北極漁業(yè)管理動態(tài)、以及國際社會對南北極漁業(yè)發(fā)展的應(yīng)對。只有開展積極的極地漁業(yè)活動和科學(xué)研究、了解極地漁業(yè)管理機制的運轉(zhuǎn)，才能使中國有機會、并有能力參與極地漁業(yè)管理機制的構(gòu)建中，以最大程度維護我國的極地漁業(yè)權(quán)益。因此，本研究的開展

5、具有相當(dāng)?shù)谋匾院同F(xiàn)實意義。
　　本研究探索性地用對比研究的方法凸顯南北極漁業(yè)管理機制的亮點與瓶頸，并以此為基礎(chǔ)，解析南北極漁業(yè)管理機制的相互借鑒作用。在了解南北極漁業(yè)管理機制的現(xiàn)實情況與發(fā)展趨勢后，本研究將探討如何在中國極地戰(zhàn)略的視角下制定中國極地漁業(yè)政策。
　　本研究首先圍繞南北極漁業(yè)做了背景介紹。為了展現(xiàn)南北極漁業(yè)管理的全貌，結(jié)合相關(guān)國際組織對南極及北極海域的定義及范圍界定，本研究探索性地以基于生態(tài)系統(tǒng)漁業(yè)管理理念界定

6、了本研究旨在研究的南極海域區(qū)域范圍，也探索性地以北極海域及相關(guān)邊緣海漁業(yè)管理現(xiàn)狀提出了本研究旨在研究的北極海域區(qū)域范圍。本研究也介紹了南北極漁業(yè)資源狀況，以更好了解南北極漁業(yè)管理的現(xiàn)狀及漁業(yè)發(fā)展的趨勢。本研究梳理了中國的南北極漁業(yè)活動，有助于了解中國參與極地漁業(yè)活動的歷史和現(xiàn)狀，為討論中國極地漁業(yè)政策奠定基礎(chǔ)。為了深刻揭示南北極漁業(yè)管理機制的亮點和瓶頸，本研究還全面解析漁業(yè)管理機制背后的南北極政治環(huán)境，這也是預(yù)測未來南北極漁業(yè)管理體制走

7、向的前提。
　　本研究重點探討了南北極漁業(yè)管理機制的現(xiàn)狀。就南極而言，通過介紹《南極條約》體系及《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》，深入分析養(yǎng)護公約在南極漁業(yè)管理中的亮點及遭遇的瓶頸?！赌蠘O條約》體系是南極事務(wù)管理的法律框架?！赌蠘O條約》的創(chuàng)舉是“凍結(jié)南極領(lǐng)土主權(quán)要求”，營造了和諧和平的南極政治環(huán)境；《南極條約》核心思想為僅作和平目的，鼓勵科學(xué)研究及國際合作，保護南極環(huán)境?；诖耍约捌湓谀蠘O成功的管理實踐，《南極條約》體系獲得了廣泛的

8、國際認可。作為《南極條約》體系中唯一對南極海洋生物資源進行綜合管理的多邊協(xié)議，《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》也獲得廣泛的國際認可。比起《聯(lián)合國海洋法公約》，《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》更具有針對性，成為南極漁業(yè)管理的“憲章”。在《南極條約》所倡導(dǎo)和平、合作、環(huán)保的理念下，《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》在漁業(yè)管理方面也呈現(xiàn)出其亮點：養(yǎng)護公約及依據(jù)公約成立的養(yǎng)護委員會倡導(dǎo)的開放的成員準入機制，使其在國際社會擁有了廣泛的“群眾基礎(chǔ)”；養(yǎng)護委員會及

9、其下設(shè)的科學(xué)分委會使其組織機構(gòu)完備，且保證其所制定的漁業(yè)養(yǎng)護措施具有高度科學(xué)性；養(yǎng)護公約本身就是應(yīng)對磷蝦過度捕撈引發(fā)南極海洋生態(tài)危機的時代產(chǎn)物，其所制定的養(yǎng)護措施具有了動態(tài)發(fā)展的科學(xué)性；秉承《南極條約》國際和平的理念，養(yǎng)護公約在漁業(yè)管理實踐中處處體現(xiàn)其“外交智慧”；養(yǎng)護委員會廣泛尋求國際合作以積極應(yīng)對IUU現(xiàn)象，聯(lián)合國、非政府組織、沿海國、船旗國、港口國、非成員國、貿(mào)易國等均是其抵制 IUU的合作對象；養(yǎng)護公約所倡導(dǎo)的基于生態(tài)系統(tǒng)漁業(yè)管

10、理及預(yù)防性措施等理念使其成為創(chuàng)新性及前瞻性漁業(yè)管理理念的先驅(qū)和“標兵”。當(dāng)然，在實踐過程中，養(yǎng)護公約下的南極漁業(yè)管理機制也遭遇著瓶頸：“凍結(jié)主權(quán)”使南極海域失去了本應(yīng)“沿海國”承擔(dān)的養(yǎng)護職責(zé)，對非成員國缺乏約束力等。現(xiàn)階段，南極漁業(yè)管理機制的總體框架構(gòu)建基本完成，有亮點，也有亟待改進的瓶頸。
　　就漁業(yè)管理而言，南北極存在著本質(zhì)的區(qū)別，但又具有可比性。與南極“海洋包圍陸地”的地形特點不同，北極為“陸地包圍海洋”。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法

11、公約》，除了北極海域四個公海區(qū)域，北極各國分享其他北極海域的管轄權(quán)。因此，與南極海域由南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會依據(jù)《南極海洋生物資源保護公約》對漁業(yè)資源進行養(yǎng)護與管理不同，目前北極漁業(yè)管理大致遵循《聯(lián)合國海洋法公約》等影響廣泛的國際公約，但缺乏針對性；除了《聯(lián)合國海洋法公約》等普遍性漁業(yè)管理條約，還有北極各國之間的雙邊及多邊協(xié)定，而這些協(xié)定基本上僅針對特定魚類種群或特定海域，造成漁業(yè)管理的“盲區(qū)”及“重疊”；而北極理事會及北極區(qū)域性漁

12、業(yè)管理組織則也存在同樣的“盲區(qū)”及“重疊”問題，且由于北極各國各自執(zhí)行本國的北極漁業(yè)管理制度，造成北極漁業(yè)管理主體混亂。氣候變化促使北極海域海冰加速融化，北極漁業(yè)資源開發(fā)的前景越來越現(xiàn)實，在商業(yè)漁業(yè)活動大規(guī)模開展之前，有必要在相關(guān)北極海域就漁業(yè)資源的開發(fā)、養(yǎng)護與管理達成協(xié)議，以避免過度及無序捕撈、生態(tài)破壞等。但是，不可否認，在北極海域從事大部分漁業(yè)活動的北極各國及相關(guān)北極區(qū)域性漁業(yè)組織，在北極漁業(yè)實踐中累積了大量可圈可點的漁業(yè)管理經(jīng)驗，

13、比如挪威嚴謹細致的國內(nèi)漁業(yè)法體系，美國積極倡導(dǎo)基于生態(tài)系統(tǒng)的北極漁業(yè)管理機制，加拿大對北極漁業(yè)作為新興漁業(yè)的預(yù)防性措施實施等。
　　由于地理特殊性，南極與北極在自然、經(jīng)濟、社會等方面具有共性：在資源時代，兩極“冰封區(qū)域”將不再“冰封”，極地資源開發(fā)“一觸即發(fā)”；然而，極地海洋生態(tài)系統(tǒng)簡單并脆弱，極易受到人類活動的侵擾；極地漁業(yè)管理面臨著一些共性的挑戰(zhàn)，比如氣候變化、人類活動而引發(fā)的環(huán)境危機等。在南北極漁業(yè)管理具有一定可比性的基礎(chǔ)上

14、，對比研究可以創(chuàng)新性地探討兩極在漁業(yè)資源養(yǎng)護與開發(fā)利用的相互借鑒作用。因而，雖然由于政治環(huán)境不同，復(fù)制《南極條約》而創(chuàng)造的“北極條約”并不現(xiàn)實，但南北極漁業(yè)管理相互借鑒的研究充滿了探索，且具有科學(xué)性。
　　鑒于《南極海洋生物資源保護公約》廣泛的國際認可度以及三十余年的發(fā)展歷程，對比研究更多地著眼于其對北極漁業(yè)管理的借鑒。通過借鑒南極漁業(yè)管理實踐中的亮點，北極漁業(yè)管理在以下方面亟待改進：以促進漁業(yè)可持續(xù)性發(fā)展為目標，北極漁業(yè)呼喚跨越

15、行政區(qū)域的管理條約；作為北極地區(qū)唯一國際性組織的北極理事會由于其“政府間論壇”的功能定位，以及對北極漁業(yè)有限的關(guān)注度，使其現(xiàn)階段不能承擔(dān)北極區(qū)域漁業(yè)管理組織之職，而北極海域邊緣海相關(guān)漁業(yè)管理組織又具有僅針對有限北極海域、管理范圍不延伸到北極海域、僅針對特定魚類種群等局限性，北極區(qū)域性漁業(yè)管理組織的形成亟待提上議程；協(xié)調(diào)極地與非極地國家在極地漁業(yè)權(quán)益及管理上的錯綜關(guān)系；南極海域倡導(dǎo)的、諸如基于生態(tài)系統(tǒng)漁業(yè)管理等先進理念在北極的應(yīng)用；協(xié)調(diào)與

16、其他國際組織及國際條約的關(guān)系，共同實現(xiàn)北極漁業(yè)可持續(xù)性發(fā)展的目標。
　　但是，北極各國及北極區(qū)域性漁業(yè)管理組織豐富、且各具特色的漁業(yè)管理實踐經(jīng)驗對南極海域也具有一定的啟示作用：北極各國是北極海域的沿海國，梳理挪威等重要的北極漁業(yè)國家的北極漁業(yè)管理措施及實踐經(jīng)驗，可以為南極漁業(yè)管理提供借鑒作用，因為缺失“沿海國”概念的南極海域可以從北極海域沿海國的漁業(yè)管理實踐中獲得啟示；現(xiàn)有的北極區(qū)域性漁業(yè)管理組織雖然在管理功能上還不完備，但是彼此

17、之間的監(jiān)督與合作卻達成了現(xiàn)階段北極漁業(yè)管理的平衡態(tài)勢，對急于平衡各利益相關(guān)方權(quán)益的南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會也具有很好的啟示作用。
　　從2009年起，中國在南極海域進行磷蝦捕撈。而在北太平洋，中國長期從事遠洋漁業(yè)，為參與北極漁業(yè)累積了實踐經(jīng)驗?；诖?，制定中國的極地漁業(yè)政策必要并且迫切。但是，制定中國特色極地漁業(yè)政策的制定必定是在中國極地戰(zhàn)略框架下進行。中國至今沒有出臺極地戰(zhàn)略，本研究通過解讀他國的極地戰(zhàn)略、解析中國現(xiàn)有的極地相