高校辦學(xué)自主權(quán)及其落實(shí)問題研究.pdf

1、“高校辦學(xué)自主權(quán)”是我國高等教育理論工作者根據(jù)教育改革和發(fā)展要求提出的一個(gè)特有學(xué)術(shù)稱謂，其所蘊(yùn)含的內(nèi)在精神發(fā)源于西方，是西方“大學(xué)自治”精神之精髓在我國的移植與演繹，實(shí)質(zhì)上是要在高等教育系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的合理配置，核心問題在于如何處理政府與高校之間的關(guān)系。區(qū)別在于大學(xué)自治以學(xué)術(shù)自由的存在為基礎(chǔ)，重視自主權(quán)的實(shí)際應(yīng)用過程。而高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)完全是政府為了適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展需要所實(shí)施的一種政治行為，是以政府行政管理改革為前

2、提條件的、一種外部賦予高校的、有限度的權(quán)利（力）。其現(xiàn)階段的著重點(diǎn)在于這種權(quán)利的有無和范圍。鑒于“高校辦學(xué)自主權(quán)”這一概念所具有的相對(duì)性、層次性、歷史發(fā)展性和多樣性特征，本研究認(rèn)為，高校辦學(xué)自主權(quán)本質(zhì)上就是高等學(xué)校或機(jī)構(gòu)為保障自身辦學(xué)活動(dòng)符合客觀規(guī)律和自身特點(diǎn)，依法充分享有獨(dú)立自主的去實(shí)現(xiàn)人才創(chuàng)造、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)三大職能所必需的一切資格與能力。其復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)和多重法律屬性決定了，無論是作為法人代表的高等學(xué)校，還是作為個(gè)體的教師和學(xué)

3、生，都可以是辦學(xué)自主權(quán)的行使主體，且各自擁有不同的自主權(quán)。究其法律屬性而言，高校辦學(xué)自主權(quán)作為一種特殊的復(fù)合型權(quán)利（力），在不同的法律關(guān)系中，既可以表現(xiàn)為權(quán)力也能夠體現(xiàn)為權(quán)威。
　　 縱觀西方大學(xué)的發(fā)展史，可以說幾乎就是“大學(xué)自治”傳統(tǒng)的養(yǎng)成史，是其內(nèi)涵與旨意不斷充實(shí)與完善的過程，也是大學(xué)與外部力量（教會(huì)、政府）不斷妥協(xié)和對(duì)抗的過程。在這一過程中，由于政治體制、文化傳統(tǒng)、辦學(xué)理念等方面的差異，各國大學(xué)自治的演進(jìn)歷程和運(yùn)行模式不盡

4、相同，但知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的外部環(huán)境和高等教育發(fā)展的內(nèi)在邏輯規(guī)律，共同決定了大學(xué)自治有著一致的內(nèi)外部條件。其中，主要的外部條件為:高等教育管理的法制化、政府管理的宏觀化、中介協(xié)調(diào)管理的獨(dú)立化;主要內(nèi)部條件為規(guī)范的大學(xué)章程體系建設(shè)、完善的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、互為補(bǔ)充的校長負(fù)責(zé)制與集體決策會(huì)議制度、彼此分離、相互協(xié)調(diào)的學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力。這些內(nèi)外條件所示，對(duì)于我國高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)具有重要的借鑒和參考價(jià)值。而相對(duì)于西方大學(xué)自治發(fā)展的悠久歷史，我國

5、直到20世紀(jì)20年代才開始真正吸納西方“大學(xué)自治”和“學(xué)術(shù)自由”的思想精髓，并在民國時(shí)期達(dá)到了一個(gè)前所未有的高度，開始嘗試全面地引進(jìn)西方高等教育的制度和方法。但客觀上，這不過是由于政治力量軟弱無知和動(dòng)蕩之中無暇顧及所致，“人存事舉，人亡政息”之中并不具有穩(wěn)定的政校關(guān)系，很快便隨著外部環(huán)境與格局的改變而煙消云散。
　　 新中國成立之初，國家實(shí)行高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，一切權(quán)力完全掌握在政府手中，高等學(xué)校也全盤受到政府的控制。改革開

6、放以后，在高等教育體制改革的不斷推動(dòng)下，高校辦學(xué)自主權(quán)從1979年的首次提出，到1985年中央給與明確定位，再到1998年出臺(tái)的《高等教育法》賦予了高校獨(dú)立的法人地位，至此高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)有了明確的法律依據(jù)。根據(jù)《高教法》的規(guī)定，高校辦學(xué)自主權(quán)的主要內(nèi)容涵蓋了招生、學(xué)科設(shè)置、教學(xué)、科研開發(fā)和社會(huì)服務(wù)、國際交流合作、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事、財(cái)產(chǎn)管理和使用等七個(gè)方面。正是在這一范圍界限內(nèi)，基于高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵詮釋與因素分析，本研究構(gòu)建了關(guān)于

7、高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)情況的二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)國內(nèi)9個(gè)省市近百所不同類型高校的相關(guān)人員按照工齡階段、工作范圍、所在學(xué)校層次和性質(zhì)的特征分類，進(jìn)行了問卷調(diào)查與實(shí)地訪談。并結(jié)合調(diào)研所得數(shù)據(jù)與訪談資料，利用實(shí)證分析方法進(jìn)行了綜合測評(píng)與分析，得出了關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)情況的一般性結(jié)論。研究表明:自1998年以來，我國在擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的進(jìn)程中已經(jīng)取得階段性成果，辦學(xué)自主權(quán)在百分制評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中的最終得分為49.3分，獲得“相對(duì)自主”的評(píng)價(jià)

8、等級(jí)，達(dá)到了中等程度的自主水平。各領(lǐng)域自主權(quán)的評(píng)價(jià)得分也近乎都在“相對(duì)自主”的等級(jí)范圍之內(nèi)，按照降序排列依次為:教學(xué)自主權(quán)、科研開發(fā)和社會(huì)服務(wù)權(quán)、國際交流合作權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事管理自主權(quán)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置自主權(quán)、招生自主權(quán)。其中，教學(xué)自主權(quán)更是獲得了“較為自主”的評(píng)價(jià)等級(jí)，對(duì)此應(yīng)充分予以肯定。不過，各項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)部涉及經(jīng)費(fèi)、人事等關(guān)鍵指標(biāo)的落實(shí)情況并不盡人意，與有關(guān)規(guī)定之間仍存在較大差距，反映出高校在資源配置過程中始終缺少話語權(quán)。而

9、校內(nèi)行政權(quán)力主導(dǎo)的格局并未轉(zhuǎn)變，權(quán)力落實(shí)之后的規(guī)約缺位、運(yùn)行失范等問題同樣不容忽視，亟待從制度層面增強(qiáng)多元主體之間的協(xié)調(diào)配合，夯實(shí)自主權(quán)落實(shí)的制度安排。當(dāng)前，隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的全面啟動(dòng)，在多元化市場主體構(gòu)成的開放型社會(huì)系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)高校自主辦學(xué)已然已然成為政府與高校實(shí)現(xiàn)良性治理的共同指向，高校辦學(xué)自主權(quán)隨著教育體制改革的深化而進(jìn)一步落實(shí)已是大勢所趨。
　　 根據(jù)以上結(jié)論，本研究基于“政府—高校—社會(huì)”三位一體的分析框架，從法

10、律保障、政治體制、高校管理、社會(huì)影響等多維視角對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)問題進(jìn)行了歸因，縱深挖掘出阻礙高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的癥結(jié)所在。第一，法律虛置?，F(xiàn)行法律體系存在設(shè)計(jì)缺陷，尚未形成對(duì)于高等學(xué)?！胺ㄈ恕敝黧w地位的制度保障。在最基本的定位問題上，對(duì)于政府與高校之間關(guān)系的具體規(guī)定是自相矛盾的，許多核心權(quán)力在政府和高校之間的權(quán)限界定都含糊不清，既沒有對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限定，也沒有規(guī)定高校的權(quán)責(zé)關(guān)系，更未涉及必要的法律救濟(jì)措施，對(duì)相關(guān)行為主體的監(jiān)管存在大

11、量的“真空地帶”;第二，集權(quán)化管理體制。現(xiàn)行管理模式中，政府集高等教育的舉辦權(quán)、辦學(xué)權(quán)和管理權(quán)于一身的格局并未發(fā)生根本性改變，許多涉及資源配置的“核心”權(quán)力始終掌握在政府手中，即便被“下放”到了高校，也僅僅是一種在既有權(quán)力框架之內(nèi)的約束性“給予”，或者不過是從中央一級(jí)主管部門轉(zhuǎn)移到了地方主管部門，政府對(duì)權(quán)力的控制并沒有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性松動(dòng)，依靠行政命令和計(jì)劃指令對(duì)高校實(shí)施直接管理和干預(yù)的現(xiàn)象仍然存在，而應(yīng)有的評(píng)估和監(jiān)管調(diào)控職能卻趨于淡化;第三

12、，高校本體缺失。由于大學(xué)章程建設(shè)長期滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，使得高校與內(nèi)外各方面之間缺少必要的牽制與約束，舉辦者和辦學(xué)者之間的角色關(guān)系劃分不清，政府借此變相獲得了對(duì)高校實(shí)施干預(yù)的無邊界權(quán)力。同樣，校內(nèi)教師、學(xué)生等基層群體同樣模糊的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，使其難以有效參與學(xué)校的管理與發(fā)展，更無法維護(hù)自身合法利益。而科層式校內(nèi)管理體制中的單一領(lǐng)導(dǎo)體制、“機(jī)關(guān)化”的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政化的管理模式，都亟待從內(nèi)部結(jié)構(gòu)上進(jìn)行治理;第四，社會(huì)干擾。高校辦學(xué)自主權(quán)的

13、落實(shí)受到傳統(tǒng)文化的慣性影響和市場機(jī)制的誘導(dǎo)。其中，傳統(tǒng)文化價(jià)值體系中偏重倫理道德的文化取向、“官本位”的政治文化，以及大一統(tǒng)的思維方式和價(jià)值取向，都在客觀上禁錮了高校自主辦學(xué)的思想和行為。而受政府市場化策略的影響，帶有功利主義色彩的市場機(jī)制介入高等教育管理，又對(duì)高校自主形成了新的沖擊。除此之外，政府、高校和社會(huì)不同主體之間相互協(xié)調(diào)、銜接配合的缺乏，進(jìn)一步虛化了落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的制度安排，以至于無法滿足高校自主辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)需要。鑒此，基于

14、高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)問題的本因所在，論文從政府、高校和社會(huì)三個(gè)層面出發(fā)，從政府自覺、高校規(guī)約和社會(huì)協(xié)同的路徑導(dǎo)向出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府、高校和社會(huì)不同主體之間的相互協(xié)調(diào)與銜接配合，就如何實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)自主權(quán)的有效落實(shí)提出了具體的規(guī)制路徑。政府方面，通過不斷完善法律規(guī)范來協(xié)調(diào)政府與高校之間的利益關(guān)系，努力為高校法人主體地位的鞏固提供制度保證。同時(shí)，進(jìn)一步加快和推進(jìn)教育體制改革，構(gòu)建全新的政校關(guān)系以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的雙向互動(dòng);高校自身方面，加大大學(xué)章程建設(shè)，增