返場、控制與捆綁：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力源及其解釋

1、隨著大規(guī)模的國家治理任務下沉到基層，尤其是在以精準扶貧為主線的農村中心工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部扮演的角色和工作生態(tài)受到了極大的關注，社會各界逐漸認識到這樣一個問題：在倒金字塔形的組織體系下，國家治理的“千條線”大多要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這“一根針”來完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在科層體系中承擔著極為繁重的工作。在這樣的時空背景下，社會各界注意到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層治理中面臨的壓力，這個干部群體回到了基層治理的焦點和中心。學術研究更多關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作及其改革等顯性問題，在

2、重結構、輕過程的研究范式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的真實生態(tài)很少受到關注，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為的研究多被放置在地方政府行為的整體性分析框架中。那么，如何理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被上下擠壓的工作困境呢?本文試圖在縱向歷史角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部角色變遷理解的基礎上，利用“結構過程”相融合的分析視角，刻畫出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被上下擠壓的過程，揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨這種擠壓的內在邏輯。一、不同 一、不同時空下的 空下的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部：角色及其影響 干部：角色及其影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是國家基層政權建設的產

3、物，它在不同歷史時期的屬性和功能并不相同。自 1983年正式建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制以來，伴隨著國家治理轉型和城鄉(xiāng)社會變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不斷變革和調整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作生態(tài)也發(fā)生了巨大變遷。盡管不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部角色有一定差異，作為中央集權的單一制國家，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作的制度和組織環(huán)境看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的真實生態(tài)仍具有諸多共性，這個群體在科層體系中屬于邊緣性群體，主要體現(xiàn)為三個方面。第一，組織地位的弱勢化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制建立的初時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合了大量

4、人民公社時期的農村管理服務部門，保留了相對比較完整的行政建制。在當時向地方放權的改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有“經營型政權”的運作特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在組織體系中具有一定的自主性[1]。20世紀 90 年代開始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革改變了這種情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸轉變?yōu)橐粋€“懸浮型政權”[2]。一方面，農技、水利、畜牧等鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村管理部門撤并，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能精簡的目標，卻弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的服務能力，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在改革中被當作“包袱”甩掉；另一方面，縣鄉(xiāng)財政

5、體制改革導致了“鄉(xiāng)財縣管”，縣級政府通過垂直化管理控制了能夠汲取相應資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、稅務所、國土所等部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場經濟中逐漸喪失活力后，缺乏財政和經濟資源支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府十分脆弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在組織內部的自主性大大降低。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被稱之為“最弱勢的政權，最弱勢的干部”，這種弱勢地位直接體現(xiàn)在正式的組織體系中。第二，權力實踐的隱性化。取消農村稅費對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產生了極大影響，徹底阻斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源汲取功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權出現(xiàn)了職能“空

6、心化”問題[3]。職能“空心化”導致國家缺乏具體管道整合和滲透鄉(xiāng)村社會關系，從鄉(xiāng)村社會活動的空間中大規(guī)模退場。按照國家在場理論，國家會利用自身的權力，通過形式化的符號保證鄉(xiāng)村社會對作為一種共同體的國家表示認同，加強鄉(xiāng)村政權建設和提供公共產品[4]。在國家大規(guī)模退場后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權力實踐走向隱性化，鄉(xiāng)村僅維持一種低成本、低介入的有限治理模式。在 20 世紀 90 年代后的較長時間里，上級政府部門盡管自上而下地轉移了不少“硬任務”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

7、仍可以利用基層治理中的“共謀性”和軟約束機制，策略性地完成上級組織轉移的治理任務[5]。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為被遮蔽在龐大的科層體系之中，在正式組織治理任務和國家與農民關系中扮演著消極角色。在農村稅費改革之后，為了避免卷入復雜的鄉(xiāng)村事務和規(guī)避與農民發(fā)生利益沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主動地從鄉(xiāng)村治理中退出，以權力實踐隱性化降低治理成本和風險。自主性，通過項目資源捆綁和引入資本下鄉(xiāng)，集中打造具有地方特色的示范或樣板工程，活動范圍從鄉(xiāng)村公共服務延伸到農業(yè)產

8、業(yè)開發(fā)各領域。第二，群體形象的去污名化。當摒除對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部污名化的群體形象時，沿著國家治理中的結構和基層治理的過程觀察發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“惡性的”行為更多的是內外部環(huán)境約束的無奈之舉，這個群體是基層治理的中堅力量。在極度擠壓的組織環(huán)境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這個群體具有高度的能動性，高效地完成了上級各部門轉移的工作任務，在良性的經濟激勵下能動地發(fā)展地方經濟，這個群體實際上是基層治理中的“戰(zhàn)略性群體”[9]。這個“戰(zhàn)略性群體”兼具穩(wěn)定性和能動性的雙重特征：

9、一方面，在稅費改革后國家從鄉(xiāng)村退場的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍保持著鄉(xiāng)村事務治理的“兜底角色”，將國家惠農政策與鄉(xiāng)村社會對接，維系著國家和鄉(xiāng)村社會的適度互動；另一方面，積極爭取資源推動轄區(qū)內較大公共產品的生產，為鄉(xiāng)村社會的生產和再生產提供必要的資源支持，激發(fā)農村資源要素活力發(fā)展地方經濟，能動地化解治理資源不足的現(xiàn)實難題。第三，角色地位的重要性增加。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部除了活躍在項目進村事務之外，還要承擔大量系統(tǒng)而復雜的鄉(xiāng)村治理事務，尤其是以農村扶貧

10、為主線的新時代國家治理任務再次把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卷入農村陣地，離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這個基層治理主體，國家對鄉(xiāng)村治理的大多數(shù)目標都將落空。在國家農村治理任務的落實過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部始終工作在一線，既在科層組織體系內部承擔了大量的治理任務，保證這些治理任務能夠與鄉(xiāng)村社會對接，又在鄉(xiāng)村治理實踐中彌合國家和社會的斷裂關系，積極地整合農村社會的地方性知識，將抽象的國家政策具體化為可操作的方案，解決農村發(fā)展和農民生產生活的實際問題，主動地協(xié)調復雜的農村利益關系和化解

11、各種矛盾糾紛。因此，作為“戰(zhàn)略性群體”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實際上是整個中國黨政干部的縮影，他們是能夠干實事和具有極強治理能力的群體。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被上下擠壓的現(xiàn)實生態(tài)從邊緣到中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的真實工作生態(tài)是什么?在當代中國基層治理的實踐中，從邊緣到中心的基層干部正遭遇著上下擠壓的工作生態(tài)，這種上下擠壓甚至結構化、固定化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨的生態(tài)趨于擠壓成型。從治理結構和過程這兩個層面考量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被上下擠壓的現(xiàn)實生態(tài)主要有四種典型表現(xiàn)。第一，“任務責任”

12、的擠壓。科層組織內部的治理任務和責任過度地向下轉移，超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權責范圍和服務能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著任務過重和權責不對稱的工作壓力。我國政府組織體系既有各職能部門系統(tǒng)自上而下的縱向“條條”結構，又有橫向以屬地管理為原則的“塊塊”結構，“條條”“塊塊”相結合形成了復雜的“條塊關系”[10]。當大量的治理任務按照條塊關系移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要同時完成不同類型的工作，陷入分身乏術的困境。不同層級的“條條”“塊塊”都會到基層進行督查和檢查，