中國環(huán)境治理改革與創(chuàng)新

1、一、引言 一、引言英國生物學(xué)家托馬斯·亨利·赫胥黎在其著作《人類在自然界的位置》中指出：“在人類的許多問題中，弄清人類在自然界中的位置以及人類同宇宙中的萬事萬物的關(guān)系是其中之一。這個(gè)問題構(gòu)成了其他問題的基礎(chǔ)?！盵1]對(duì)于這個(gè)問題，盡管先哲們?cè)缫呀o出了理想的回答，但是，人類社會(huì)在不同的歷史發(fā)展階段卻用行動(dòng)和事實(shí)給出了令人不安的結(jié)果。特別是工業(yè)革命以后，人類對(duì)大自然的瘋狂掠奪，不僅造成了資源耗竭、環(huán)境污染，而且直接打破了

2、整個(gè)生態(tài)的平衡，這種破壞程度遠(yuǎn)非任何歷史時(shí)期可比。對(duì)于人類的這些破壞行為，大自然是無言的，但是大自然采用自己的方式對(duì)人類進(jìn)行了抗議，甚至是報(bào)復(fù)，比如，沙塵暴、泥石流、溫室效應(yīng)，等等。《2019 年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》（The Global Risks Report 2019）更是將環(huán)境類風(fēng)險(xiǎn)列為世界面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵诎l(fā)生可能性最高的十大風(fēng)險(xiǎn)中，排名前三以及第六和第八的風(fēng)險(xiǎn)均屬于環(huán)境類風(fēng)險(xiǎn)，分別是極端氣候事件、應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的適應(yīng)措施失效、自

3、然災(zāi)害、人為造成的環(huán)境破壞和災(zāi)害、生物多樣性減少和生態(tài)系統(tǒng)崩潰。人類似乎也意識(shí)到了大自然的憤怒，開始反思自己對(duì)大自然的所作所為，并極力采取必要的措施來為大自然傷口的愈合創(chuàng)造條件。具體而言，就是對(duì)環(huán)境的治理。環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要一套完整治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)來確保環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和環(huán)境治理過程的有序。與此同時(shí)，環(huán)境治理也是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)適的過程，需要通過不斷提升環(huán)境治理能力、持續(xù)優(yōu)化環(huán)境治理體系，來應(yīng)對(duì)環(huán)境問題以及社會(huì)條件變化所帶來的挑

4、戰(zhàn)。這個(gè)調(diào)適的過程往往意味著改革與創(chuàng)新。只有不斷改革與創(chuàng)新，才能保持治理體系的活力，也才能維持治理體系的存續(xù)。因此，世界各國為了有效應(yīng)對(duì)環(huán)境問題、實(shí)施環(huán)境保護(hù)，莫不重視對(duì)環(huán)境治理的改革與創(chuàng)新。從 20 世紀(jì) 70 年代起，中國在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，開始重視環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理，并持續(xù)不斷地推進(jìn)環(huán)境治理體系的改革與創(chuàng)新。經(jīng)過 40 多年的改革，中國的環(huán)境治理體系不斷完善、治理能力大大提升，同時(shí)，在環(huán)境治理改革與創(chuàng)新方面，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。從

5、全球環(huán)境治理的參與者、貢獻(xiàn)者，再到引領(lǐng)者，我國為全球環(huán)境治理做出了中國貢獻(xiàn)、提供了中國智慧。伴隨著我國環(huán)境治理改革實(shí)踐的不斷深入，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)環(huán)境治理的研究也在持續(xù)推進(jìn)。其中，學(xué)界對(duì)環(huán)境治理改革的研究，主要是從各自的學(xué)科和理論視角切入，對(duì)環(huán)境治理的某些議題進(jìn)行探討，包括：中國環(huán)境治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)[2]、中國環(huán)境治理的效率分析[3]、中國環(huán)境法治發(fā)展[4]、中國環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展[5]、環(huán)境治理的理論變遷與制度比較[6]、環(huán)境治理的政策工

6、具[7]、環(huán)境治理中的政府責(zé)任[8]、環(huán)境治理中的公眾參與[9]，以及環(huán)境治理所面臨的現(xiàn)實(shí)問題和挑戰(zhàn)等。實(shí)務(wù)界對(duì)環(huán)境治理改革的研究，主要集中在對(duì)我國環(huán)境保護(hù)工作的回顧[10]、對(duì)我國環(huán)境保護(hù)發(fā)展歷程與成效的總結(jié)[11]、對(duì)我國環(huán)境保護(hù)政策歷史變遷的介紹[12]等方面。本文的主旨在于，以實(shí)務(wù)界對(duì)中國環(huán)境治理改革的一般性描述為基礎(chǔ)，從公共管理的理論視角出發(fā)，結(jié)合環(huán)境治理的相關(guān)議題，對(duì)中國環(huán)境治理改革與創(chuàng)新的階段性特征進(jìn)行系統(tǒng)梳理，對(duì)改革與創(chuàng)

7、新的契機(jī)和動(dòng)因進(jìn)行細(xì)致剖析，對(duì)取得的成就以及經(jīng)驗(yàn)和啟示進(jìn)行總結(jié)提煉。其他規(guī)范性文件，如《森林法實(shí)施細(xì)則》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等，這又為相關(guān)法律的實(shí)施提供了操作指南。2. 2.制度框架的構(gòu)建 制度框架的構(gòu)建1983 年 12 月 31 日至 1984 年 1 月 7 日，第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議在北京召開，此次會(huì)議將環(huán)境保護(hù)確立為我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策，制定了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效

8、益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”的指導(dǎo)方針。這就把環(huán)境保護(hù)提升到了國策的高度，同時(shí)也確立了環(huán)境保護(hù)在我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重要位置。此后，在具體的環(huán)境治理工作中，形成了“三大環(huán)境政策”，即環(huán)境管理要堅(jiān)持預(yù)防為主、誰污染誰治理、強(qiáng)化環(huán)境管理三項(xiàng)政策。提出了“八項(xiàng)制度”，即“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污收費(fèi)制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度、排污申報(bào)登記和排污許可制度、限期治理制度和污染集中控制制度。這些政策和制

9、度的形成及提出進(jìn)一步豐富了環(huán)境治理的框架體系。3. 3.管理體制的形成 管理體制的形成在此期間，國家環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)也發(fā)生了重大變遷。1982 年，國家組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局；1984 年，成立國家環(huán)境保護(hù)局，仍歸城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)；1988 年，國家環(huán)境保護(hù)局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部分離出來，成為直屬國務(wù)院的一個(gè)獨(dú)立工作部門。與此同時(shí)，全國各地各級(jí)政府也相繼成立了相應(yīng)的環(huán)保部門，環(huán)境保護(hù)的隊(duì)伍也逐漸壯大。此后，全國人

10、大與全國政協(xié)也成立了與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的委員會(huì)，各國家機(jī)構(gòu)依法履行著自身的環(huán)保職責(zé)，環(huán)保工作得以有序開展?？傮w而言，在這個(gè)階段，中國環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理的基礎(chǔ)性法律法規(guī)和管理制度得以初步建立，組織機(jī)構(gòu)的職能不斷加強(qiáng)、地位逐漸提升，環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的管理體制基本成形。（三）中國環(huán)境治理的深入階段 （三）中國環(huán)境治理的深入階段——政策工具的豐富： 政策工具的豐富：1992 1992—2011 2011中國環(huán)境治理深入階段的最大特征在于，環(huán)境

11、保護(hù)與環(huán)境治理政策工具的不斷豐富和多元化，即環(huán)境治理手段開始從主要靠單一的行政命令型政府管制手段向法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、社會(huì)手段和必要的行政手段的綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變。1. 1.法律手段的增強(qiáng) 法律手段的增強(qiáng)在此階段，法律手段的增強(qiáng)一方面體現(xiàn)為立法覆蓋范圍的擴(kuò)大，比如，2002 年出臺(tái)的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一部重要法律，標(biāo)志著我國的環(huán)境治理開始從末端治理向源頭和全過程控制轉(zhuǎn)變。2003 年施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》則是為了實(shí)施可持