“晉升錦標賽”依然有效？——以生態(tài)環(huán)境治理為討論場域

1、一、“晉升錦標賽”：地方發(fā)展的“強激勵”眾所周知，改革開放使我國的綜合國力獲得巨大提升，其中經濟成就最為顯著。對其發(fā)生動因和傳導機制的解釋，主要歸納為經濟要素、政府職能轉化和體制角度三個層面。其中，改革開放帶來的出口增長和資本投入促進了中國經濟的持續(xù)增長[1-3]；政府職能在改革開放后朝向保護產權、規(guī)范市場秩序等方向轉化，可以促進生產要素的高效配置，成為推動經濟持續(xù)增長最關鍵的因素[4-6]；市場經濟體制和央地行政、財政分權的政治體制調

2、動了地方政府發(fā)展經濟的積極性，有利于提升地方經濟效率[7-8]。三個層面的解釋，與當代地方政府行為都具有緊密的關聯(lián)。整體上看，地方政府是推動地方經濟社會發(fā)展的關鍵主體，而政府積極性的激發(fā)有賴于特定的政治經濟體制。但在制度設計并不完全旨在維護市場，且中央向下授權的穩(wěn)定性欠佳的條件下，地方政府為何能保持發(fā)展經濟的主動性？“晉升錦標賽”從官員個體角度，為地方政府發(fā)展經濟的動機提供了微觀基礎[9]163。20 世紀 80 年代以來，對于地方官員

3、來說，相較于地方財政收入，政治晉升是更為重要的激勵因素[10]。在全黨工作重心從階級斗爭轉向經濟建設后，“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”成為干部選拔任用的原則[11]，地方官員的政治晉升逐步與“經濟績效”直接掛鉤。其本質上是上下級政府之間博弈的產物，上級政府通過設置下級政府的治理目標，同時給予地方官員政治晉升的“強激勵”，引導其積極致力于地方經濟發(fā)展，對地方官員履行政治晉升承諾?！皶x升錦標賽”理論的提出，得到學界的關注和討論。從現(xiàn)實來看，基于

4、上級對下級的激勵和約束，地方官員之間基于相對績效而展開晉升競賽。在眾多可能會對官員政治晉升帶來影響的考核指標中，經濟發(fā)展成為地方政府主要官員考核評價機制的核心[12-13]。雖然有些情況下，經濟績效只作為干部晉升的必要門檻[14-15]，但總體而言，這一理論已被廣泛接受[16]。受以經濟效益為主要標準的政治晉升激勵驅使，地方官員積極致力于招商引資、支持企業(yè)擴張、自然資源開發(fā)等短期經濟效益顯著的工作。鐵路、公路、機場等基礎設施建設不僅能夠

5、在短期內迅速增加區(qū)域投資總額，同時對改善地區(qū)投資環(huán)境具有正向作用，成為政治晉升激勵下地方官員的優(yōu)先選擇[17]。在產業(yè)結構上，地方官員傾向于采取大力發(fā)展第二產業(yè)、重視第一產業(yè)，輕視第三產業(yè)的發(fā)展路徑，促進地方經濟加速增長[18]。地方經濟體量的迅速增加滿足了干部晉升的主要指標要求，為地方官員爭取到政治晉升優(yōu)勢。近年來，中央強化了生態(tài)文明建設在國家治理中的重要地位，“綠水青山就是金山銀山”的理念得到宣傳，“污染防治”也被列為與“防范化解重