稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化與地方政府治理

1、一、引 一、引 言財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。黨的十九大報告強調(diào)要加快建立現(xiàn)代財政制度。稅收制度是財政制度的重要組成部分，稅制結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化不僅能夠加快推進現(xiàn)代財政制度構(gòu)建，亦能進一步厘清政府與市場邊界，推動政府治理能力的不斷提升。自 1994 年工商稅制改革以來，我國稅制結(jié)構(gòu)歷經(jīng)多次調(diào)整，正逐步走向科學化與現(xiàn)代化。然而，面對日益復(fù)雜的國際經(jīng)濟形勢與我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的新要求，當前稅制結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟社會發(fā)展仍存在一定程度的不匹配

2、。雖然我國長期以來以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)充分發(fā)揮了籌集財政資金的積極效應(yīng)，為財政支出規(guī)模增加與結(jié)構(gòu)優(yōu)化奠定了財力基礎(chǔ)。但與之相對，旨在優(yōu)化收入分配、實現(xiàn)社會公平的直接稅規(guī)模在我國始終處于較低水平，其調(diào)節(jié)作用難以充分發(fā)揮。譬如，2018 年我國國內(nèi)增值稅與消費稅之和占稅收總收入的比重為 46.14%，而企業(yè)所得稅和個人所得稅之和占比僅為31.45%，這表明在當前稅制結(jié)構(gòu)下，直接稅仍有較大提升空間，稅制結(jié)構(gòu)對政府治理能力的積極效應(yīng)也有賴于稅

3、制結(jié)構(gòu)的調(diào)整而不斷顯現(xiàn)。迄今為止，國外學者從不同維度對稅制結(jié)構(gòu)展開了大量研究，多數(shù)研究聚焦于稅制結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟社會效應(yīng)。譬如，Lee 等（2005）對稅制結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟增長間關(guān)系的研究表明，企業(yè)所得稅與經(jīng)濟增長顯著負相關(guān)，而個人所得稅對經(jīng)濟增長的影響并不顯著。Adkisson 等（2014）認為，不同種類的稅收對經(jīng)濟增長的邊際影響存在差異，這一差異雖然在統(tǒng)計上顯著但經(jīng)濟意義非常小，因而在經(jīng)濟衰退背景下，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)以提高經(jīng)濟增長水平的效果并不明

4、顯。與之相對，關(guān)注稅收與政府治理之間關(guān)系的文獻相對較少。Aghion 等（2016）構(gòu)建內(nèi)生增長模型對稅收、腐敗與經(jīng)濟增長間的關(guān)系展開研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，稅收對創(chuàng)新與經(jīng)濟增長的影響呈現(xiàn)倒“U”型，但較高程度的腐敗會削弱稅收的積極效應(yīng)。與此同時，國內(nèi)學者圍繞稅制結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟社會效應(yīng)也展開了較為豐富的研究。譬如，郭婧（2013）認為，個人所得稅對經(jīng)濟增長有顯著促進作用，企業(yè)所得稅則表現(xiàn)出顯著的抑制效應(yīng)，而增值稅的影響并不顯著。張勝民（2013）則

5、認為，我國所得稅份額的上升擴大了東西部地區(qū)間的差距，而財產(chǎn)稅份額的上升則縮小了這一差距，因而稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)當在降低所得稅份額前提下不斷提升財產(chǎn)稅份額。與之相對，稅收與政府治理之間關(guān)系的研究倍受國內(nèi)學者關(guān)注。譬如，張景華（2014）認為，稅收改善了政府治理質(zhì)量，并且由公民直接負擔的稅收在改善治理中的作用尤為顯著。劉元生 等（2019）認為，稅收主缺位與社會監(jiān)督機制失效為公共權(quán)力尋租和腐敗滋生創(chuàng)造了更多機會，不利于政府治理能力的提升。（二

6、）直接稅對地方政府治理的作用機制分析一是以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)一般不利于政府財政收入的籌集，進而影響政府職能的充分行使。因直接稅稅負感知程度顯著高于間接稅，在居民納稅遵從意識普遍不高時，直接稅的征收易導(dǎo)致納稅人的抵觸心理進而帶來一系列偷逃稅行為，反而增加政府稅收征管成本。正因如此，直接稅提升政府治理能力效應(yīng)的發(fā)揮有賴于稅收法律的逐步完善與居民納稅遵從意識的不斷提高。二是直接稅有助于政府實現(xiàn)收入分配與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定職能，進而提升治理能力。

7、首先，征收個人所得稅使得政府能夠?qū){稅人間的收入差異進行調(diào)整，通過縮小貧富差距促進社會和諧穩(wěn)定。同時，累進的個人所得稅自動穩(wěn)定器功能較為明顯，能夠發(fā)揮逆經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)效應(yīng)，實現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟波動的自動熨平。其次，企業(yè)所得稅的征收顯著影響企業(yè)稅后利潤。這一方面有利于企業(yè)主動轉(zhuǎn)向高利潤行業(yè)實現(xiàn)資源配置效率提升，但另一方面，企業(yè)所得稅難以轉(zhuǎn)嫁且以比例稅率為主，中小微企業(yè)面臨的稅收負擔較高因而不具備競爭優(yōu)勢，同時比例稅率也將加劇不同產(chǎn)業(yè)間的成本差異。

8、此外，企業(yè)所得稅帶來的稅后利潤下降不僅會影響企業(yè)創(chuàng)新能力，還將降低職工薪資待遇，間接阻礙政府收入分配職能的履行。最后，財產(chǎn)稅通過調(diào)整納稅人存量財富，同樣實現(xiàn)了對納稅人收入差距和消費需求的調(diào)節(jié)，在一定程度上有助于實現(xiàn)起點公平。三是直接稅征收帶來的稅負感知程度較高，有利于發(fā)揮納稅人監(jiān)督政府職能履行的積極性，進而推動政府信息公開程度與治理能力的不斷提升。當公共產(chǎn)品由直接稅提供資金時，納稅人對公共產(chǎn)品的成本估算更加精確，從而有利于納稅人掌握稅務(wù)

9、機關(guān)的稅收征管情況，提高納稅人在國家事務(wù)管理中的參與度，充分發(fā)揮公民對政府行為的監(jiān)督作用。與此同時，直接稅本身具有稅負變動能迅速被納稅人感知的特征，因而能夠倒逼政府在稅款征收和使用上更加謹慎，最終從政府主動規(guī)范與社會監(jiān)督約束兩方面推進政府治理能力不斷提升。三、地方政府治理指標體系構(gòu)建與測度結(jié)果分析 三、地方政府治理指標體系構(gòu)建與測度結(jié)果分析（一）構(gòu)建綜合指標體系本文在姜揚 等（2017）的研究基礎(chǔ)上，從政府績效、法治水平、腐敗控制和監(jiān)管