消費(fèi)稅向地方稅轉(zhuǎn)型的改革研究

1、一、引 一、引 言1994 年分稅制改革確定了當(dāng)前中國(guó)財(cái)政體制和稅收制度的基本架構(gòu)，作為中央稅之一的消費(fèi)稅兼具籌集財(cái)政收入和調(diào)節(jié)消費(fèi)的職能。1994 年分稅制改革之后的諸多稅制改革，如 2002 年所得稅分享改革、2006 年取消農(nóng)業(yè)稅改革、2016 年全面營(yíng)改增改革等，幾個(gè)主要稅種（增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅）都成為了共享稅，使得分稅制逐漸演化為共稅制。在這一過(guò)程中地方稅一直處于逐漸萎縮、弱化的過(guò)程（王振宇，2018）。因此，如何

2、構(gòu)建地方稅體系一直是理論界和實(shí)務(wù)界討論的重要問(wèn)題。其中，消費(fèi)稅能否作為地方稅主體稅種是討論最多的一個(gè)話題。2019 年 9 月 26 日國(guó)務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），明確了消費(fèi)稅的改革方向?yàn)椤昂笠葡M(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”?！斗桨浮逢P(guān)于消費(fèi)稅改革主要包括三方面內(nèi)容：一是明確了消費(fèi)稅作為地方稅的發(fā)展定位；二是逐步后移征收環(huán)節(jié)；三是消費(fèi)稅收入在央地間劃分采取“定基數(shù)、調(diào)增量

3、”的模式。這一改革方案為當(dāng)前的消費(fèi)稅轉(zhuǎn)型改革指引了方向。本文以《方案》為基本導(dǎo)向，研究新形勢(shì)下消費(fèi)稅向地方稅轉(zhuǎn)型的改革問(wèn)題，并利用《中國(guó)稅務(wù)年鑒》《中國(guó)貿(mào)易外經(jīng)統(tǒng)計(jì)年鑒》等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了測(cè)算分析，在此基礎(chǔ)上，提出了消費(fèi)稅向地方稅轉(zhuǎn)型的改革建議。二、 二、1994 1994 年以來(lái)消費(fèi)稅發(fā)展概況 年以來(lái)消費(fèi)稅發(fā)展概況作為中央稅的消費(fèi)稅自 1994 年開(kāi)征以來(lái)，經(jīng)歷過(guò)多次征收范圍、稅率結(jié)構(gòu)等方面的改革，已經(jīng)成為中央政府籌集財(cái)政收入和調(diào)節(jié)消費(fèi)

4、的重要稅種。不同于增值稅的“中性稅收”特征，消費(fèi)稅除了承擔(dān)籌集財(cái)政收入職能外，還承擔(dān)著引導(dǎo)消費(fèi)、保護(hù)資源環(huán)境、調(diào)節(jié)收入分配等重要職能，“寓禁于征、引導(dǎo)消費(fèi)”是消費(fèi)稅不同于其他稅種的鮮明特征（羅秦，2019）。營(yíng)改增后，消費(fèi)稅成為了流轉(zhuǎn)稅體系中除增值稅之外的主要稅種，在稅制改革和理順央地間財(cái)政關(guān)系中扮演著重要角色（鄭涵 等，2017）。根據(jù)《中國(guó)稅務(wù)年鑒》資料，1994 年消費(fèi)稅收入 515.98 億元，其中國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入 502.35

5、億元；2018 年消費(fèi)稅收入 11 536.87 億元，其中國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入 10 800.11 億元。可以看出，無(wú)論是全國(guó)消費(fèi)稅收入，還是國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入，2018 年相比 1994 年均增長(zhǎng)了 20 多倍。鑒于消費(fèi)稅征收范圍和稅率結(jié)構(gòu)的多次調(diào)整，我們難以對(duì)消費(fèi)稅收入進(jìn)行簡(jiǎn)單的長(zhǎng)時(shí)序比較，但從圖 1 顯示的國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入增長(zhǎng)情況看，1994～2018 年，國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入總體保持增長(zhǎng)，但每年的增長(zhǎng)率波動(dòng)較大。2018 年，國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收入占全

6、國(guó)稅收收入的比重為（楊志勇，2014）。理由之三是消費(fèi)稅在地區(qū)間財(cái)力分配不均，下劃地方后會(huì)引起地區(qū)間新的財(cái)力不均衡問(wèn)題（王金霞 等，2018）。另一種觀點(diǎn)主張消費(fèi)稅適宜作為中央地方共享稅。理由之一是消費(fèi)稅作為共享稅有利于統(tǒng)籌考慮中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的對(duì)應(yīng)關(guān)系（王金霞 等，2018）。理由之二是共享模式有利于調(diào)動(dòng)中央和地方調(diào)控消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的積極性。理由之三是共享模式可以充分調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)成品油等消費(fèi)稅監(jiān)管的積極性（厲榮 等，2019；韓仁月

7、等，2019）。但學(xué)者們提出了各種迥異的共享模式：“分成型共享稅”（尹音頻 等，2014）、“稅基型共享稅”（鄭涵 等，2017 ；谷彥芳，2017）、 “附加型共享稅”（馮俏彬，2017）等?！斗桨浮访鞔_了消費(fèi)稅作為地方稅的發(fā)展定位，對(duì)以上爭(zhēng)議作出了明確回應(yīng)。但這些理論上的討論和爭(zhēng)議對(duì)完善消費(fèi)稅轉(zhuǎn)型改革仍有所助益。例如，消費(fèi)稅稅基的流動(dòng)性特征和地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)行為要求我們注意消費(fèi)稅作為地方稅對(duì)地方政府行為的激勵(lì)效應(yīng)，要從制度層面盡可能引

8、導(dǎo)地方政府良性的稅收競(jìng)爭(zhēng)行為；消費(fèi)稅下劃地方后的財(cái)力分布不均問(wèn)題，需要我們?cè)诳茖W(xué)估算基礎(chǔ)上完善消費(fèi)稅分配方案，同時(shí)輔之以合理的均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，以平滑消費(fèi)稅轉(zhuǎn)型改革對(duì)地區(qū)財(cái)力差距造成的影響；共享稅方案提醒我們，消費(fèi)稅不同稅目的差異很大，是否都適宜作為地方稅，還需要認(rèn)真研究和改革探索。（二）消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)的理論討論與改革導(dǎo)向理論上，將消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至銷售環(huán)節(jié)有幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：一是與消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)職能設(shè)計(jì)保持理論上的直接相關(guān)性，可以

9、增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)稅收變動(dòng)的敏感度和認(rèn)知度，有利于凸顯消費(fèi)稅的特點(diǎn)（朱為群 等，2018）；二是有利于弱化地方政府對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收的依賴，增強(qiáng)消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能和對(duì)消費(fèi)環(huán)境的關(guān)注，保障國(guó)家財(cái)政收入，有利于擴(kuò)大內(nèi)需和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（張學(xué)誕，2018）；三是銷售環(huán)節(jié)征稅符合稅收收入與稅源一致性原則，有利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間稅收收入分配公平（谷彥芳，2017）；四是銷售環(huán)節(jié)征稅有助于避免因生產(chǎn)地原則征稅下地區(qū)間地方保護(hù)主義和市場(chǎng)分割的扭曲性稅收競(jìng)爭(zhēng)行為（谷彥芳，

10、2017）；五是可以弱化生產(chǎn)企業(yè)的逃避稅行為，有助于增加消費(fèi)稅收入（谷彥芳，2017；朱為群 等，2018；厲榮 等，2019；韓仁月 等，2019）；六是銷售環(huán)節(jié)征稅可以減少生產(chǎn)企業(yè)營(yíng)業(yè)稅金，減少企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)周轉(zhuǎn)資金的占用，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)（谷彥芳，2017；朱為群 等，2018）。雖然后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)有許多理論上的優(yōu)勢(shì)，但許多學(xué)者并不主張所有稅目都后移至銷售環(huán)節(jié)征收。因?yàn)樯a(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅具有便于源泉控管、監(jiān)管成本低、征收效率高且不容