我國國家級開發(fā)區(qū)的實踐及轉(zhuǎn)型

1、我國國家級開發(fā)區(qū)的實踐及轉(zhuǎn)型—政策視角的研究緒論1 研究背景開發(fā)區(qū)建設(shè)是我國在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，為擴大改革開放、促進經(jīng)濟快速發(fā)展以及應(yīng)對世界范圍新技術(shù)革命而采取的重要戰(zhàn)略舉措.在經(jīng)過 20 多年的開發(fā)建設(shè)之后，開發(fā)區(qū)作為中國對外開放的窗口和經(jīng)濟改革的試驗場，已經(jīng)成為全國和區(qū)域經(jīng)濟振興的重要支柱一一據(jù)統(tǒng)計，2005 年，中國GDP 的 68%和外貿(mào)出口的 87%來自各級各類開發(fā)區(qū)’ 。但開發(fā)區(qū)發(fā)展的過程中也伴生了一系列的問

2、題，在新的發(fā)展形勢下開發(fā)區(qū)的走向及如何重新定位等問題己引起各界的廣泛關(guān)注。本文的研究主要基于如下的背景展開。1.1 國家戰(zhàn)略層面科學(xué)發(fā)展觀的樹立20 多年的改革開放讓中國經(jīng)歷了史無前例的快速經(jīng)濟增長，國家競爭力明顯增強。進入新世紀(jì)后，國家宏觀戰(zhàn)略層面開始更加強調(diào)“科學(xué)發(fā)展”的觀念.與傳統(tǒng)的發(fā)展觀念相比，科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵突出表現(xiàn)在三個方面:(1)對于提高自主創(chuàng)新能力的強調(diào)從經(jīng)濟總量以及工業(yè)經(jīng)濟占 GDP 的比重來看，中國已然是一個工業(yè)經(jīng)濟

3、大國，但并不表明中國己經(jīng)是工業(yè)經(jīng)濟強國。由于總體技術(shù)水平低，缺乏自己的核心技術(shù)，創(chuàng)新能力不強，在世界制造業(yè)分工體系中，中國以生產(chǎn)勞動密集型產(chǎn)品為主導(dǎo)，處于垂直分工體系的低端，大部分技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備依賴進口?？茖W(xué)發(fā)展觀以發(fā)展作為第一要義，將提高自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國家確定為國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心和提高綜合國力的關(guān)鍵，力求通過實施科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略，提高原始創(chuàng)新能力、集成創(chuàng)新能力和引進消化吸收再創(chuàng)新能力。(2)對建設(shè)和諧社會的關(guān)注改革

4、開放使得中國經(jīng)濟保持了令人矚目的高增長，國家實力和人民生活水平有了大幅度的提升，但收入差距加大、城鄉(xiāng)失衡等問題也開始凸顯。自 2003 年起，中國的發(fā)展進入人均 GDP 1000 美元至 3000 美元的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期.從國際發(fā)展經(jīng)驗來看，這個時期，往往是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型、社會利益格局劇烈變化、政治體制不斷應(yīng)對新的挑戰(zhàn)的時期，可能出現(xiàn)兩種前途:一種是進入“黃金發(fā)展時期” ，保持一個較長時期的經(jīng)濟增長，順利實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化:另一種是進入“

5、矛盾凸顯時期” ，因為經(jīng)濟社會不協(xié)調(diào)，各種經(jīng)濟社會矛盾不斷顯露出來，如果處理不當(dāng)，矛盾激化，經(jīng)濟社會發(fā)展就會停滯不前，甚至引發(fā)社會動蕩和倒退.因此，有針對性地促進社會結(jié)構(gòu)各個層面的和諧成為這一關(guān)鍵時期發(fā)展的必然需求?？茖W(xué)發(fā)展觀堅持以人為本為核心，力求既通過發(fā)展增加社會物質(zhì)財富、不斷改善人民生活，又通過發(fā)展保障社會公平正義、不斷促進社會和諧。惠政策越來越少，加之一些特殊政策也不斷被區(qū)外拷貝，開發(fā)區(qū)越來越呈現(xiàn)出‘特區(qū)不特”的特征.在一定時期

6、內(nèi)進入外資數(shù)量有限的情況下，各開發(fā)區(qū)之間為吸引外資展開了激烈的甚至是惡性的競爭。各地在土地供應(yīng)上完全不按市場經(jīng)濟規(guī)律運行，而是給足優(yōu)惠政策，以低于成本價甚至零地價供地;同時，還推出各種稅收減免、配套融資、政府提供啟動資金等優(yōu)惠政策，以吸收更多的外來投資。2006年 6 月 27 日，國家審計署審計長李金華向全國人大作審計工作報告，報告顯示，在被調(diào)查的 87 個開發(fā)區(qū)中，有 60 個違規(guī)低價出讓土地 7873 萬 m2，流失土地出讓金 5

7、5.65 億元，一些地方甚至在國務(wù)院明令禁止低價出讓土地的情況下，采取先按國家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補貼等手段，變相低價出讓土地;有 65 個制定了明確的財政返還政策，共達 622 條:有 79 個開發(fā)區(qū)向企業(yè)返還120.15 億元;此外，各地還普遍存在擴大優(yōu)惠政策范圍的問題，由此導(dǎo)致國家稅款流失 66.47 億元.上述三項合計，除了正常減免稅以外，國家利益流失達 240 億元之巨。而與此同時，這些做法還造成

8、了本地企業(yè)與外來投資者的不平等競爭，據(jù)審計署對 611 戶企業(yè) 2004 年度所得稅負擔(dān)情況分析，區(qū)內(nèi)企業(yè)和區(qū)外企業(yè)的平均所得稅負擔(dān)率分別為 11%和 27.9%，相差 16.9 個百分點” 。一些外來投資企業(yè)，在優(yōu)惠政策期限過后就轉(zhuǎn)移他地，或改頭換面成立新公司。企業(yè)投資行為短期化，惡化了開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。1.3 對開發(fā)區(qū)宏觀調(diào)控的力度在加大，但未來發(fā)展的方向和思路井不明確自 2003 年起國家先后出臺了一系列的通知與決定’ ” ，

9、對開發(fā)區(qū)展開了大規(guī)模的清理、整頓和審核。截至 2004 年底，全國共撤銷各類開發(fā)區(qū) 4813 家，占開發(fā)區(qū)總數(shù)的 70.1%;核減開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積 2.49萬}2，占原有規(guī)劃面積的 64.5%;退出土地 2617 k 澎，復(fù)耕 1324 kmZ，回收閑 t 土地 116.5 kmZ。至 2006年 1 月，各地提出擬保留的開發(fā)區(qū)共計 20”家，其中國家級開發(fā)區(qū) 222 家，占總數(shù)的 10.8%;省級及省級以下開發(fā)區(qū) 1831 家，占總數(shù)的

10、 89.2%“。自 2004 年 11 月至 2006 年 1 月，共有 5 批共計 205 個經(jīng)過清理整頓后上報保留的國家級開發(fā)區(qū)的資料和圖件通過國土資源部規(guī)劃審核并向社會公示:自 2005 年 12 月至2006 年 9 月，共認定 8 批共計 1346 個省級開發(fā)區(qū)符合《清理整頓開發(fā)區(qū)的審核原則和標(biāo)準(zhǔn)》 ，符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及環(huán)境保護規(guī)劃，由國家發(fā)改委予以公告.這些通過審核并公告的開發(fā)區(qū)，由國土資源部根據(jù)公告的面積

11、和規(guī)劃審核確定的開發(fā)區(qū)邊界，開展落實開發(fā)區(qū)四至范圍工作。自 2005 年11 月至 2006 年 11 月，通過國家審核的 194 個國家級開發(fā)區(qū)和 1346 個省級開發(fā)區(qū)的四至范圍分 14 批由國土資源部審核確定落實并予以公布完畢。2006 年 8 月 31 日“國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知”提出要“建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度” ，規(guī)定“工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)不得低于上地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)