論制度對(duì)交通規(guī)劃資源配置效率的影響.pdf

1、規(guī)劃的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，中西方早期關(guān)于規(guī)劃思想的萌芽以遺址或者文字的形式得以流傳至今。19世紀(jì)的一聲汽笛啟動(dòng)了工業(yè)革命的大幕，但與之同行的還有不斷惡化的生存環(huán)境和日漸突出的社會(huì)矛盾。正是在這種環(huán)境背景下，現(xiàn)代規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生，希望以規(guī)劃為手段平衡失控的市場(chǎng)力量。伴隨著現(xiàn)代規(guī)劃的發(fā)展，交通規(guī)劃從城市規(guī)劃的一個(gè)組成部分，逐漸形成了一套特有的方法和技術(shù)，在社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程中發(fā)揮著越來越重要的作用。 然而，交通規(guī)劃所面臨的困難開始漸漸超出技術(shù)

2、所能夠解決的范圍，于是一些觀點(diǎn)開始慢慢發(fā)生轉(zhuǎn)變。從過去對(duì)技術(shù)、方案的重視開始轉(zhuǎn)向考慮人在規(guī)劃中發(fā)揮的作用以及規(guī)劃過程的重要性。根據(jù)榮朝和的定義，規(guī)劃的本質(zhì)是“有別于市場(chǎng)的一種資源配置方式”，提高資源配置效率的手段除了技術(shù)，還有制度，因?yàn)樵诮煌ㄒ?guī)劃的運(yùn)作過程中，不同的制度安排會(huì)產(chǎn)生不同的行為選擇，進(jìn)而影響到資源配置的結(jié)果。 基于上述認(rèn)識(shí)，本文對(duì)制度和制度設(shè)計(jì)理論進(jìn)行了回顧，并在激勵(lì)相容和理性選擇的基礎(chǔ)上對(duì)交通規(guī)劃的制度安排進(jìn)行了分

3、析。 首先，明確交通規(guī)劃的價(jià)值取向，因?yàn)樵谶M(jìn)行任何有意識(shí)的制度設(shè)計(jì)時(shí)，都必須遵循某些基本標(biāo)準(zhǔn)要素，這些要素往往與社會(huì)的意識(shí)形態(tài)密切相關(guān)。這就意味著，對(duì)任何制度的選擇都意味著對(duì)某種思想體系的選擇，而不僅僅是一種結(jié)構(gòu)或組織的選擇。如果對(duì)此沒有清晰的認(rèn)識(shí)，就極可能在制度設(shè)計(jì)中按照矛盾的標(biāo)準(zhǔn)前提采取行動(dòng)，并造成資源的浪費(fèi)。 其次，建立交通規(guī)劃方案的等級(jí)結(jié)構(gòu)——戰(zhàn)略規(guī)劃、布局規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。因?yàn)橐?guī)則（制度）層次結(jié)構(gòu)有助于

4、“在不同時(shí)期合乎預(yù)期地發(fā)揮作用”。第一，有秩序的結(jié)構(gòu)體系能夠在一定時(shí)期內(nèi)保持價(jià)值選擇的相對(duì)穩(wěn)定性。第二，不同層次的交通規(guī)劃考慮不同層次的效率問題，高層次交通規(guī)劃效率的實(shí)現(xiàn)是低層次交通規(guī)劃效率實(shí)現(xiàn)的前提條件。第三，不同時(shí)間、空間和物性維度的交通規(guī)劃在規(guī)范的秩序約束下，減少了矛盾和沖突，有助于提高交通規(guī)劃的效率。 再次，隨著社會(huì)民主化進(jìn)程的加快，決策者已經(jīng)不僅僅是政府機(jī)構(gòu)，其他影響決策的力量也廣泛存在，并形成了政府官員、市民、利益團(tuán)

5、體、專家等構(gòu)成的多元化決策結(jié)構(gòu)。為了獲得真實(shí)的意愿表述并將分散的個(gè)體選擇轉(zhuǎn)變成集體選擇，在交通規(guī)劃的決策中需要如下的制度安排——網(wǎng)絡(luò)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)、相關(guān)決策者的責(zé)任認(rèn)定、充分的公眾參與以及信息的公開和透明。 最后，可行的實(shí)施機(jī)制和完善的評(píng)估體系，后者不僅意味著來自第三方的監(jiān)督力量和更多的信息共享，更重要的意義在于可以對(duì)特定制度安排下形成的資源配置效率進(jìn)行深入的分析，從而為制度的進(jìn)一步完善提供可靠的依據(jù)。 在經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架下

6、討論了交通規(guī)劃的制度安排后，本文分別對(duì)美國(guó)和英國(guó)的交通規(guī)劃演進(jìn)歷程進(jìn)行了實(shí)證研究。在經(jīng)歷了沒有交通規(guī)劃隨意建設(shè)的低效率時(shí)代后，兩個(gè)國(guó)家都不約而同的嘗試以交通規(guī)劃為手段進(jìn)行資源的配置。雖然交通規(guī)劃的發(fā)展初期也曾出現(xiàn)過斷頭路、資金短缺等問題，但隨著制度的不斷完善，這些低效率的交通規(guī)劃越來越少。近年來對(duì)于交通規(guī)劃造成的環(huán)境污染、能源緊張等問題已經(jīng)引起了兩國(guó)的高度重視，并采取了相應(yīng)的措施。無論是一致性規(guī)定還是戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)估，它們都是通過制度的

7、手段米提升整個(gè)社會(huì)對(duì)交通運(yùn)輸系統(tǒng)的滿意度。因此，在一個(gè)日趨復(fù)雜多變的環(huán)境下，交通規(guī)劃的制度設(shè)計(jì)安排對(duì)于提高交通規(guī)劃的資源配置效率并改善社會(huì)公眾對(duì)交通運(yùn)輸系統(tǒng)的評(píng)價(jià)具有十分重要的意義。 和西方國(guó)家不同，我國(guó)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)起步。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，僵硬的指令性計(jì)劃無法對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的變化做出及時(shí)反應(yīng)，而中央政府控制下的項(xiàng)目審批制又面臨著一放就亂，一抓就死的兩難境地。不僅有限的資源沒能得到充分的利用，而且人們的生活水平也沒有得到顯著的提高。

8、為了謀求改變，我國(guó)在過去的幾十年里進(jìn)行了數(shù)次改革嘗試，涉及領(lǐng)域包括投融資體制、項(xiàng)目審批制以及規(guī)劃體系等。在不斷的摸索中，這些改革取得了顯著的成效。在此過程中，交通規(guī)劃也得到了發(fā)展的空間和機(jī)遇，在國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)的牽頭下，政府陸續(xù)出臺(tái)了一批交通專項(xiàng)規(guī)劃，為今后我國(guó)的交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展指明了方向。但是在肯定成績(jī)的同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到，在這些交通規(guī)劃編制、實(shí)施的過程中仍存在一些亟待解決的問題，如規(guī)劃體系不完善，尤其是具有全行業(yè)指導(dǎo)意義的交通戰(zhàn)略規(guī)劃

9、缺失；規(guī)劃主體不明，導(dǎo)致多頭管理或者責(zé)任主體缺位；規(guī)劃編制、決策、實(shí)施等程序不明確，隨意性較強(qiáng)，降低了規(guī)劃的權(quán)威性：規(guī)劃沒有對(duì)資金問題給予足夠的重視，常常是一邊實(shí)施一邊籌措資金，存在較大風(fēng)險(xiǎn)；公眾參與機(jī)制停留在認(rèn)識(shí)上，沒有落到實(shí)處等。這些問題歸根結(jié)底還是制度問題，也只有通過制度的完善才能最終解決這些問題。本文在學(xué)習(xí)借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出若干制度完善的建議。第一，抓緊時(shí)機(jī)成立真正綜合性的運(yùn)輸部，并負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)各個(gè)層次上的交通規(guī)劃，

10、從而減少交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)的資源消耗，提高資源的配置效率。第二，構(gòu)建交通規(guī)劃的四層次體系——戰(zhàn)略規(guī)劃、布局規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。交通規(guī)劃的資源配置效率需要在四個(gè)規(guī)劃層次上體現(xiàn)，而且高層次規(guī)劃的效率直接決定了低層次規(guī)劃的效率。第三，在三級(jí)三類規(guī)劃體系中，國(guó)家級(jí)交通規(guī)劃應(yīng)該致力于確定長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和博弈規(guī)則，而地方級(jí)交通規(guī)劃，如省級(jí)交通規(guī)劃和市級(jí)交通規(guī)劃，應(yīng)該在國(guó)家級(jí)交通規(guī)劃的約束指導(dǎo)下，以實(shí)際問題為導(dǎo)向提出可行的規(guī)劃方案和項(xiàng)目計(jì)劃。第四，發(fā)

11、揮公共財(cái)政政策在交通規(guī)劃中的作用，引導(dǎo)各種運(yùn)輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展，并借助不同利益團(tuán)體之間的博弈機(jī)制對(duì)交通運(yùn)輸系統(tǒng)的負(fù)外部性影響加以約束限制。第五，加大教育力度，提倡公眾參與，保證交通規(guī)劃在編制、決策、實(shí)施過程中公開透明，最大限度地體現(xiàn)社會(huì)公眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。第六，交通規(guī)劃的決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)相分離，建立交通規(guī)劃的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)交通規(guī)劃中存在的問題并適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，從而最大可能的避免規(guī)劃偏離既定目標(biāo)而造成的損失。第七，將規(guī)劃過程和規(guī)劃方案都納入

12、法制化的軌道，減少規(guī)劃編制和實(shí)施中過多的隨意性，從而確立交通規(guī)劃的權(quán)威性。 最后，結(jié)合美英中以及其他國(guó)家的交通規(guī)劃發(fā)展?fàn)顩r，提煉出制度設(shè)計(jì)的幾點(diǎn)共性特征，也代表著交通規(guī)劃今后發(fā)展的方向。第一，交通規(guī)劃法制化以保持規(guī)劃的穩(wěn)定性和權(quán)威性；第二，明確交通規(guī)劃的層次結(jié)構(gòu)，通過搭建內(nèi)在秩序減少矛盾沖突；第三，在分權(quán)過程中調(diào)整中央政府和地方政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系，并借助內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制來提升交通規(guī)劃的資源配置效率；第四，廣泛的公眾參與以避免信息不對(duì)稱