深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的實(shí)踐與思考

1、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的 實(shí)踐與思考 縣級(jí)財(cái)政困難， 財(cái)力上需要統(tǒng)一調(diào)配， 所以選擇了 “鄉(xiāng)財(cái)縣管” 的模式。（一） 模式之一 ： “鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管” 賬戶設(shè)置、 技術(shù)支撐和規(guī)程制訂是改革成功的關(guān)鍵。 因此， 在改革初期， 試點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)整理財(cái)政銀行賬戶、 疏通資金支付渠道、 強(qiáng)化信息技術(shù)支撐 以及完善操作規(guī)程等方面工作， 并取得 積極成效。1. 整理財(cái)政銀行賬戶。 根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未 設(shè)國(guó)庫(kù)的實(shí)際， 試點(diǎn)地區(qū)繼續(xù)保留了財(cái) 政所開設(shè)在代理銀

2、行的財(cái)政總賬戶， 并 在財(cái)政總賬戶下設(shè)置財(cái)政零余額賬戶 和清算賬戶進(jìn)行結(jié)算， 而預(yù)算單位全部 采用直接支付的方式付款， 暫不開設(shè)單 位零余額賬戶。 具體來(lái)說(shuō) ： （1） 財(cái)政總 賬戶， 即財(cái)政所開設(shè)在代理銀行的基本 賬戶， 用于記錄、 核算和反映納入預(yù)算 管理的財(cái)政收入和支出活動(dòng) ； （2） 財(cái)政 零余額賬戶， 用于財(cái)政直接支付， 并與 財(cái)政清算賬戶進(jìn)行清算， 做到零余額管 理 ； （3） 財(cái)政清算賬戶， 與財(cái)政零余額 賬戶及財(cái)政總賬戶

3、進(jìn)行清算， 做到零余 額管理， 解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有金庫(kù)情況下完 成一體化體系清算的問(wèn)題。2. 疏通資金支付渠道。 按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)行 政管理、 業(yè)務(wù)條塊、 專項(xiàng)功能規(guī)范資金 收繳和支付， 財(cái)政資金原則上全部實(shí)行 直接支付， 小額零星經(jīng)費(fèi)由用款單位在 保留的實(shí)有賬戶中以支付備用金的方式 報(bào)支， 實(shí)現(xiàn)沉淀資金集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政， 有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配， 解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金 不足、 調(diào)控能力差的難點(diǎn)。3. 強(qiáng)化信息技術(shù)支撐。 依托縣財(cái)政 原有基礎(chǔ)， 構(gòu)架集中管理服

4、務(wù)器， 將縣 級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)整體平移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)平 臺(tái)， 數(shù)據(jù)庫(kù)、 應(yīng)用、 通訊服務(wù)部署在虛 擬化平臺(tái)上， 實(shí)現(xiàn)與縣級(jí)系統(tǒng)同步升級(jí) 維護(hù)， 確保網(wǎng)絡(luò)安全， 解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)技 術(shù)支持進(jìn)行集中支付的難點(diǎn)。4. 制訂操作規(guī)程。 縣級(jí)層面出臺(tái)鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理暫行辦法， 對(duì) 國(guó)庫(kù)單一賬戶體系設(shè)立使用管理、 預(yù)算 指標(biāo)管理、 用款計(jì)劃管理、 財(cái)政直接支 付程序、 財(cái)政授權(quán)支付程序等作出規(guī)定。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套制定賬戶管理、 操作流程、 辦 理程序等相

5、關(guān)辦法， 實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)作。（二） 模式之二 ： “鄉(xiāng)財(cái)縣管” “鄉(xiāng)財(cái)縣管” 模式最大的特點(diǎn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政弱小， 縣級(jí)財(cái)政困難， 需要進(jìn) 行財(cái)力的統(tǒng)一調(diào)配。 因此， 實(shí)行 “鄉(xiāng)財(cái)縣 管” 模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付改革， 主要考 慮財(cái)政資金的集中管理和各項(xiàng)財(cái)政制度 的統(tǒng)一執(zhí)行。 在預(yù)算管理上， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算 視同部門預(yù)算管理。 在制度的建設(shè)上， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行部門集中支付管理辦法、 會(huì)計(jì) 核算辦法和資金清算辦法。但與此同時(shí)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府， 有其自身的

6、特點(diǎn)， 不能完全按照部門的 模式實(shí)行改革 ： 一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府經(jīng)常性支出外， 單獨(dú)的項(xiàng)目支出不多， 多為縣級(jí)部門項(xiàng)目的實(shí)施單位， 因此制 度執(zhí)行上和縣級(jí)部門的要求不一樣 ； 二 是要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政服務(wù)平臺(tái)的建 設(shè)， 考慮區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)經(jīng)費(fèi)和涉農(nóng)支出， 將涉農(nóng)支出的申請(qǐng)、 審核、 撥付等流程□趙利明 童光輝經(jīng)過(guò)十多年的持續(xù)推進(jìn)， 我國(guó)已建 立起較為成熟的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度， 構(gòu) 建了財(cái)政資金運(yùn)行管理的全新機(jī)制和統(tǒng) 一框架， 財(cái)

7、政資金的調(diào)控調(diào)度能力、 運(yùn) 行效率和透明度得到了根本性提高。 然 而， 由于改革的面廣量大、 情況復(fù)雜等， 國(guó)庫(kù)集中支付制度尚未完全覆蓋到所有 鄉(xiāng)鎮(zhèn)和預(yù)算單位， 所以， 以鄉(xiāng)級(jí)為主攻 方向， 加快推進(jìn)改革， 使國(guó)庫(kù)集中支付 制度真正成為所有預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理核 心基礎(chǔ)性制度， 成為下一階段國(guó)庫(kù)管理 工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。 本文以東部某 省 （以下簡(jiǎn)稱 Z ?。?的改革試點(diǎn)地區(qū)為 調(diào)研對(duì)象， 總結(jié)各地在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集 中支付制度的主要做

8、法、 成效和問(wèn)題， 并在此基礎(chǔ)上提出全面深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集 中支付制度改革的幾點(diǎn)思考。一、 不同財(cái)政管理體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度總的來(lái)說(shuō)， 我國(guó)現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管 理體制主要有兩種模式 ： “鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管” 和 “鄉(xiāng)財(cái)縣管” 。 由于不同管理體制下鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財(cái)政的基本定位、 權(quán)限范圍和管理辦 法等方面都存在著較大差異， 所以， 國(guó) 庫(kù)集中支付制度在設(shè)計(jì)操作辦法時(shí)也做 相應(yīng)的調(diào)整和變通。 Z 省在試點(diǎn)地區(qū)的 選擇上也充分考慮到了這一點(diǎn)， J

9、縣和 X 縣試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力較為充足， 建制完 整， 按照 “鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管” 的模式來(lái)推行改 革 ； S 縣試點(diǎn)地區(qū)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政弱小，中國(guó)財(cái)政｜ 2014.16 半月刊｜總第 669 期監(jiān)管漏洞。 發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就近就地監(jiān) 管的優(yōu)勢(shì)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由過(guò)去的事后監(jiān)管 變?yōu)楝F(xiàn)在的事前、 事中、 事后的全過(guò)程 監(jiān)管， 監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)， 切實(shí)保證了 資金所承載政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（三） 信息化管理程度不高， 系統(tǒng)維 護(hù)壓力大。 作為財(cái)政信息化管理工作

10、的 薄弱地帶， 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政辦公條件較差， 計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用范圍還十分有 限， 縣級(jí)財(cái)政業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)終端還不能完全 覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。 以試點(diǎn)地區(qū)為例， 由 于自行配置對(duì)信息人員技術(shù)要求較高， 國(guó)庫(kù)集中支付制度所需的運(yùn)行軟件是在 縣系統(tǒng)的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化配置而成的。 若是 全面推開后， 這種簡(jiǎn)化配置只能是一種 權(quán)宜之計(jì)， 沒(méi)有充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的 實(shí)際情況， 需要進(jìn)一步的改革和完善。展的需要， 建議二、 三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備鄉(xiāng)鎮(zhèn) 財(cái)政工作人員一般不少

11、于 3 人， 一類鄉(xiāng) 鎮(zhèn)不少于 5 人。 同時(shí)， 要科學(xué)設(shè)置崗位， 提倡一人多崗， 又相互交叉監(jiān)管。 再次， 加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)。 建立規(guī)范、 行 之有效的內(nèi)部控制體系， 覆蓋單位所有 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的始終， 同時(shí)， 按照制衡性等 原則實(shí)行定崗定責(zé)， 確保不同部門或崗 位之間權(quán)責(zé)分明， 相互制約， 相互監(jiān)督。（二） 完善部門預(yù)算， 強(qiáng)化預(yù)算監(jiān) 督。 財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革要與部門預(yù) 算改革相互配套、 相互銜接， 不斷完善 部門預(yù)算，

12、進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制， 使所 有財(cái)政性資金的支付建立在明晰的預(yù)算 基礎(chǔ)上。 完善基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)、 預(yù)算定 額體系、 費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)體系， 加強(qiáng)對(duì)編制、 人員、 資產(chǎn)、 項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的動(dòng)態(tài)管理， 強(qiáng) 化支出標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)， 規(guī)范資產(chǎn)配 置、 使用、 處置等環(huán)節(jié)的管理， 夯實(shí)預(yù) 算基礎(chǔ)管理。 在預(yù)算編制、 審核和執(zhí)行 過(guò)程中引入民主監(jiān)督機(jī)制， 使整個(gè)預(yù)算 過(guò)程真正具備公共預(yù)算的概念， 提高預(yù) 算編制的科學(xué)性、 預(yù)算審核的嚴(yán)肅性和 預(yù)算執(zhí)行的均衡性。（

13、三） 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政信息化建設(shè)， 建 立動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。 縣級(jí)財(cái)政要依托金財(cái) 工程和數(shù)字財(cái)政建設(shè)， 針對(duì)鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管、 鄉(xiāng)財(cái)縣管等管理方式和財(cái)政資金撥付程 序， 統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制、 執(zhí)行、 監(jiān) 督等業(yè)務(wù)流程， 加快開發(fā)、 推廣應(yīng)用鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財(cái)政管理軟件， 提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水 平。 加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)， 建立穩(wěn)固 的信息平臺(tái)， 整合優(yōu)化系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)傳 遞， 健全以財(cái)政資金支付實(shí)時(shí)監(jiān)控為中 心、 以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐、 以國(guó) 庫(kù)集中支付系統(tǒng)和

14、動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為手 段、 以內(nèi)控管理和外部監(jiān)督制度為基礎(chǔ) 的財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系， 對(duì) 國(guó)庫(kù)集中支付過(guò)程進(jìn)行全面監(jiān)控。（作者單位 ： 浙江省財(cái)政廳 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)）責(zé)任編輯 張蕊三、 當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革面臨的問(wèn)題（一） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)建設(shè)相對(duì)滯后。 健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)是構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù) 集中收付制度的前提和基礎(chǔ)。 然而， Z 省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)仍在恢復(fù)重建的過(guò)程 中，截至 2012 年底， Z 省 （不含計(jì)劃單 列

15、市， 下同） 尚有 1/3 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)建立 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所 （局、 辦） ， 一半以上的市、 縣 （市、 區(qū)） 財(cái)政局還沒(méi)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管 理科 （處） 。 另外， 人員配備也無(wú)法滿足 基本業(yè)務(wù)開展的需要， 一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政 管理人員平均 2—3 人， 甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只 設(shè) 1 個(gè)兼職的報(bào)賬員崗位， 不相容崗位 之間的混崗現(xiàn)象較為普遍， 使得定崗定 責(zé)的內(nèi)部控制體系不能得到有效實(shí)施。（二） 預(yù)算編制管理有待規(guī)范。 一是 預(yù)算編制的范圍

16、不完整。 從全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù) 算編制內(nèi)容看， 除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外， 其預(yù)算 僅限于預(yù)算內(nèi)收支部分， 大量資金游離 于預(yù)算之外， 造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算不完整， 不 能反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支全貌， 削弱了鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財(cái)政的調(diào)控能力。 而且， 即便是實(shí)行 了綜合預(yù)算的少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 也僅為簡(jiǎn)單的 疊加匯總， 預(yù)算內(nèi)外分別編制。 二是預(yù) 算編制的隨意性較強(qiáng)。 目前， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算 對(duì)收入的安排是按照上年實(shí)際執(zhí)行數(shù)， 加上一定的增量來(lái)測(cè)算， 執(zhí)行起來(lái)往往 相差甚遠(yuǎn)。 在安排支出時(shí)，

17、只對(duì)基本支 出進(jìn)行較為詳細(xì)的測(cè)算， 而對(duì)項(xiàng)目支出 幾乎只是隨意估算， 沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng) 目。 三是編制程序簡(jiǎn)單， 預(yù)算編制大多 閉門造車。 據(jù)調(diào)查， 有超過(guò)半數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)召開的前幾天， 才由財(cái)政 總會(huì)計(jì)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算， 由于時(shí)間緊， 不 可能掌握全部情況。四、 推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的政策建議（一） 推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)規(guī)范化建 設(shè)。 首先， 規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。 由于不同鄉(xiāng) 鎮(zhèn)之間自然條件、 人文條件及經(jīng)濟(jì)發(fā)展 和財(cái)政收支管理水

18、平差異極大， 建議根 據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況， 將不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為 三個(gè)類型 ： 一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、 財(cái) 政收支規(guī)模大、 集聚和輻射作用明顯的 鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 主要包括小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)和省 級(jí)中心鎮(zhèn) ； 二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 即經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等、 政府可用財(cái)力能基本滿足政府基本支出 需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn) ； 三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 即經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、 財(cái)政收入規(guī)模小、 主要依靠上級(jí)補(bǔ)助來(lái) 維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。 一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以構(gòu) 建 “一體兩翼” 的機(jī)構(gòu)模式， 即以財(cái)政所 為主體，

19、行使財(cái)政管理的基本職能， 以 財(cái)政核算中心和財(cái)政服務(wù)大廳為基礎(chǔ)。 財(cái)政核算中心主要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單 位的會(huì)計(jì)統(tǒng)一核算工作 ； 財(cái)政服務(wù)大 廳， 作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的對(duì)外 服務(wù)窗口， 負(fù)責(zé)政策咨詢、 涉農(nóng)補(bǔ)貼資 金和社保資金的發(fā)放、 各項(xiàng)稅費(fèi) （包括 醫(yī)保農(nóng)民繳納部分） 的征收等， 實(shí)現(xiàn)一 站式征收， 方便服務(wù)對(duì)象。 對(duì)二類、 三 類鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 根據(jù)工作的需要， 建立財(cái)政所 的同時(shí)， 也可考慮設(shè)立為民服務(wù)窗口。 其次， 合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)