財務(wù)管理視角下的政府采購問題探析

1、財務(wù)管理視角下的政府采購問題探析口王志卿摘要：政府采購制度是國家公共支出管理的一項重要制度，是政府管理社會生活的重要手段。從財務(wù)管理的角度看，我國的政府采購工作尚存在預(yù)算編制不準(zhǔn)確、采購價格偏高不足、采購缺乏常態(tài)的多方監(jiān)督評估及信用跟蹤評價機(jī)制等問題，需要我們改變觀念，大膽實(shí)踐，尋求政府采購的新發(fā)展。關(guān)鍵詞：政府采購；財務(wù)管理；對策探析2002年頒布《政府采購法》以來，政府采購規(guī)模由1009億元增加到2011年1l332億元，累計節(jié)約財

2、政資金6600多億元，在市場秩序規(guī)范、中小企業(yè)扶持、反腐倡廉等方面體現(xiàn)了重要的政策功能。政府采購在日趨規(guī)范的同時，仍存在著一些問題，需要進(jìn)行認(rèn)真思考。本文擬從財務(wù)管理的角度對政府采購問題進(jìn)行剖析。一、政府采購工作中存在的問題1采購預(yù)算編制先天不足，實(shí)際采購困難重重，與資產(chǎn)管理脫節(jié)(1)編制時間緊張，項目預(yù)算基礎(chǔ)工作不到位。我國預(yù)算編制工作一般集在每年的8—9月，由于政府采購預(yù)算需要前期做好充分、詳盡的調(diào)研，僅靠1個多月的時間，是無法完成

3、如此深入細(xì)致工作，編制出來的年度采購項目顯得過于倉促和粗糙。此外一些采購項目需要配合上級主管部門的業(yè)務(wù)要求，在預(yù)算編制期只有一個初步工作計劃，既無法估算準(zhǔn)確金額，也不能確定是否會執(zhí)行，如納入預(yù)算后不執(zhí)行，影響項目執(zhí)行力；如不納入采購預(yù)算，則后期追加預(yù)算則非常被動，面臨無法采購的風(fēng)險。(2)財政對專業(yè)性采購審核隨意性和盲目性較大。財政部門對專業(yè)性強(qiáng)的采購項目審核，由于缺乏相關(guān)專業(yè)知識和充分的市場信息，難以準(zhǔn)確把握，往往只能依據(jù)財政資金是否

4、充足來核定項目經(jīng)費(fèi)，甚至采購單位的人情公關(guān)有時也成了考量的因素，具有相當(dāng)?shù)碾S意性。對于專業(yè)的委托業(yè)務(wù)項目，若預(yù)算無法達(dá)到市場需求，即便能實(shí)現(xiàn)采購，過低的中標(biāo)價也有可能引發(fā)采購質(zhì)量下降，導(dǎo)致項目目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。而采購單位為保障采購質(zhì)量，或舍棄部分采購內(nèi)容，從其他渠道暗中開支或者是虛報采購經(jīng)費(fèi)以供財政部門“砍價”，這些無奈之下的做法事實(shí)上也背離了政府采購的初衷。(3)采購預(yù)算執(zhí)行剛性因素下，調(diào)整預(yù)算難度高。由于過分強(qiáng)調(diào)政府采購預(yù)算執(zhí)行的剛性因

5、素，使得年中采購預(yù)算調(diào)整十分不易，這就可能導(dǎo)致單位在執(zhí)行中遇到急需追加或調(diào)整的采購項目時，不按預(yù)算批復(fù)，利用陰陽合同張冠李戴或干脆使用其他資金自行采購，致使預(yù)算項目和實(shí)際采購項目脫節(jié)，背離了政府采購的嚴(yán)肅性。(4)采購預(yù)算與資產(chǎn)管理脫節(jié)，采購必要性和資產(chǎn)完整性難有保障。由于目前機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理制度的問題，資產(chǎn)采購預(yù)算管理與國有資產(chǎn)管理各自為政，缺乏關(guān)聯(lián)的管理和監(jiān)督機(jī)制。2政府采購價格偏高，資金節(jié)約率缺乏相應(yīng)激勵機(jī)制中國社科院發(fā)布的2013

6、年《法治藍(lán)皮書》指出，地方政府采購價格虛高，有八成政府采購商品高于市場平均價，561％的商品高于市場平均價15倍。政府采購因其特殊性，不宜簡單地以資金節(jié)約率作為唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，但對于不合理因素造成價格虛高的問題也不能放任不管。(1)業(yè)務(wù)條線統(tǒng)一部署，各級地市分散采購導(dǎo)致采購成本增加。在工作中，我們常遇到一些上級部門布置的采購任務(wù)，由于業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享的要求，在采購時往往有詳細(xì)的指向性要求。尤其是當(dāng)上級部門已經(jīng)現(xiàn)行采購?fù)戤厱r，下級單位對于供應(yīng)

7、商或品牌的傾向性更為明顯，采購單位往往提出單一來源采購。(2)協(xié)議供貨難以體現(xiàn)集中采購規(guī)模，采購價格偏高。協(xié)議供貨價格與市場平均價格相比應(yīng)有明顯的優(yōu)勢，但在實(shí)踐中，由于協(xié)議采購雙方并不能確定采購數(shù)量，而供應(yīng)商是不可能對虛擬的訂單給一個實(shí)實(shí)在在報價的。尤其是對一些價格波動較大的產(chǎn)品而言，如果監(jiān)管部門對價格變化掌握不及時，加上有些供應(yīng)商為了維護(hù)自己的高額利潤不及時更新價格信息，就有可能造成協(xié)議供貨價格虛高的情況。特別對一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)中小城市

8、，如果有限的協(xié)議供貨商私下形成了價格同盟，采購單位則更難在談判中獲得主動權(quán)，往往只有按協(xié)議的最高限價價格支付。(3)采購缺乏常態(tài)的多方監(jiān)督評估及信用跟蹤評價機(jī)制。政府采購對于程序監(jiān)督比較到位，但對于常態(tài)化的跟蹤評價顯得相對薄弱。尤其是定點(diǎn)采購，簽訂年度定點(diǎn)采購協(xié)議后，如沒有相對標(biāo)準(zhǔn)化的評價體系和暢通公開的反饋通道，供應(yīng)商若暗中漲價或降低質(zhì)量水平，就難以使采購人享受到真正的優(yōu)惠。二、改變觀念、完善采購制度，在創(chuàng)新中尋求政府采購新發(fā)展1完善

9、預(yù)算制度，提高預(yù)算準(zhǔn)確度和科學(xué)性第一，進(jìn)一步細(xì)化采購項目，在編制預(yù)算時，列明2014①2014~舞21資金來源、用途、設(shè)備名稱、技術(shù)參數(shù)等詳細(xì)數(shù)據(jù)，以備財政審核時參考。同時，建議財政在審核預(yù)算時可同時結(jié)合專家評審和其他地市相關(guān)采購項目的中標(biāo)結(jié)果，對于細(xì)化后的采購預(yù)算給予專業(yè)評估和市場價格測算，避免部門盲目申報、財政盲目審核造成的預(yù)算不準(zhǔn)確。第二，在預(yù)算剛性的基礎(chǔ)上，增加政府采購預(yù)算的調(diào)整環(huán)節(jié)，保證采購預(yù)算的合理調(diào)整權(quán)益。考慮到市場因素和

10、業(yè)務(wù)實(shí)際要求的變化，應(yīng)容許合理范圍的調(diào)整，兼顧靈活性和實(shí)用性。第三，采購與資產(chǎn)管理部門應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息共享，將資產(chǎn)類的采購預(yù)算與資產(chǎn)管理結(jié)合起來。一方面，在預(yù)算編制中，采購預(yù)算應(yīng)征求資產(chǎn)管理部門意見，避免重復(fù)采購、超標(biāo)采購，確保采購必要性。另一方面，當(dāng)一條資產(chǎn)采購計劃實(shí)施完畢后，可將此記錄直接轉(zhuǎn)到資產(chǎn)管理處，自動增加國有資產(chǎn)，保障國有資產(chǎn)的安全性和完整性。2打破信息孤島，建立全國統(tǒng)一的政府采購電子化平臺地域信息孤島已經(jīng)成為目前阻礙我國電子化招

11、投標(biāo)發(fā)展的一大障礙，迫切需要建立全國統(tǒng)一的政府采購電子化平臺。通過統(tǒng)一的政府采購管理交易系統(tǒng)，采購人可以網(wǎng)上電子競價、實(shí)時價格比較的方式采購貨物及服務(wù)。也可以查詢相關(guān)類似的采購項目招投標(biāo)情況，更好的把握市場動態(tài)，在充分競爭的市場中獲取價格談判的優(yōu)勢空間。同時各級部門業(yè)務(wù)條線在專業(yè)化采購時，也可實(shí)現(xiàn)橫向和縱向跨地域的組團(tuán)采購，在大額組團(tuán)資金的支持下，擁有的談判話語權(quán)也更為突出。充實(shí)集中采購目錄，將“三公”經(jīng)費(fèi)完全納入政府采購，實(shí)現(xiàn)真正的“

12、陽光采購”。3拓展公務(wù)卡政府采購功能，歸集零星采購信息公務(wù)卡是預(yù)算單位工作人員持有用于日常公務(wù)支出和財務(wù)報銷業(yè)務(wù)的信用卡，實(shí)行“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實(shí)時監(jiān)控”的操作方式。它具有“消費(fèi)留痕”的特點(diǎn)，其數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)能夠采集持卡人的采購時間、采購數(shù)量、采購金額以及折扣、供應(yīng)商的狀況等信息，使得財政部門和持卡人單位都能有效掌握資金流向。如果能將這些信息傳達(dá)給持卡人單位以及采購監(jiān)管部門，就可以隨時監(jiān)控相關(guān)政府采購活動。同時

13、，公務(wù)卡授信結(jié)算，既相對簡化了采購程序，也可以在緩解財政資金支付壓力情況下保護(hù)供應(yīng)商的資金鏈，使政府采購的規(guī)范管理與信用支付的高效便捷達(dá)成一個平衡點(diǎn)。(作者單位：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院)參考文獻(xiàn)1中國民主法制出版社編輯部中華人民共和國政府采購法中國民主法制出版，20022戈新美政府采購方式存在的問題及建議中國政府采購，2012(8)3楊燦明，李景友政府采購問題研究經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004(責(zé)任編輯：何卉)(接23頁)國庫支付中心支

14、付，而不是現(xiàn)在交易中心或是單位自付。二是政府采購行為標(biāo)準(zhǔn)操作可以與財政一體化系統(tǒng)相互結(jié)合，特別是計劃、預(yù)算、申報審批等并入其中，采購單位提出計劃、預(yù)算、申報項目、審批項目、驗(yàn)收后國庫資金的撥付都在財政部門完成，與部門預(yù)算、國庫集中支付、財政一體化系統(tǒng)互相促進(jìn)，互相制約，真正形成財政部門對此有效監(jiān)管，促進(jìn)采購行為標(biāo)準(zhǔn)化更好的發(fā)展。3制定政府采購的標(biāo)準(zhǔn)化文本政府采購預(yù)算、計劃、招標(biāo)公告、招標(biāo)文件、競爭談判公告、詢價公告、中標(biāo)公告、中標(biāo)通知書

15、、投標(biāo)文件等文本資料的標(biāo)準(zhǔn)化是采購項目成功實(shí)施的前提，采購文本質(zhì)量高低，直接關(guān)系到采購項目實(shí)施的順利與否。建議通過國家級政采新聞媒體，如《中國政府采購報》、《政府采購信息報》等加大宣傳，并且征集有關(guān)采購文本的標(biāo)準(zhǔn)化方面好的措施及建議，結(jié)合國際上范例，逐步完善并由財政部門統(tǒng)一制定。一是制定政采文本標(biāo)準(zhǔn)化要求、格式，規(guī)范投標(biāo)行為。二是廣泛宣傳，在采購過程中一律要求政采文本標(biāo)準(zhǔn)化，做到大家都知道，否則投標(biāo)無效。三是組織和加大對采22山購單位、

16、集采機(jī)構(gòu)工作人員、供應(yīng)商的指導(dǎo)和培訓(xùn)，幫助他們提高對政采標(biāo)準(zhǔn)化重要性的認(rèn)識，促進(jìn)采購文本的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)一步規(guī)范和完善，向國際上政采規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化靠攏。4建立政府采購標(biāo)準(zhǔn)化的考核機(jī)制建立對政府采購標(biāo)準(zhǔn)化考核的機(jī)制是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程的關(guān)鍵。應(yīng)出臺《政府采購標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督考核管理辦法》等相關(guān)制度，使得標(biāo)準(zhǔn)化工作有法可依，依法管理，依法考核管理。各級財政部門對各地方實(shí)施的政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)定期或是不定期進(jìn)行考核，以便檢查了解各地方政府采購標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)行情況