現(xiàn)代公共管理必須重視政府成本——評(píng)《政府管理半徑與成本的研究》

1、新書(shū)架2008年第6期總第276期127現(xiàn)代公共管理必須重視政府成本———評(píng)《政府管理半徑與成本的研究》朱正威何翔舟教授的專著《政府管理半徑與成本的研究》(以下簡(jiǎn)稱《管理半徑與成本》是作者主持的國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目的研究成果中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社于2007年將其推出出版是對(duì)公共管理理論和學(xué)術(shù)研究的豐富。該書(shū)不僅從政府管理半徑與成本的理論框架、政府管理成本的普遍存在性以及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治文明建設(shè)、提高公共管理水平等方面進(jìn)行了深刻解剖

2、而且提出了中國(guó)乃至國(guó)際社會(huì)在公共管理方面發(fā)展與轉(zhuǎn)型過(guò)程中的戰(zhàn)略設(shè)想與操作依據(jù)理論上頗有創(chuàng)新現(xiàn)實(shí)感也非常強(qiáng)是多年來(lái)探討現(xiàn)代公共管理理論與實(shí)踐的一部力作。一、政府管理半徑與成本研究是對(duì)現(xiàn)代公共管理理論與實(shí)踐的挑戰(zhàn)人們對(duì)政府管理成本會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治文明建設(shè)幾乎沒(méi)有疑義但對(duì)這一問(wèn)題的研究確實(shí)存在著忽略之嫌《管理半徑與成本》可以說(shuō)彌補(bǔ)了這一缺憾。從國(guó)際公共管理實(shí)踐發(fā)展來(lái)看傳統(tǒng)的軟約束管理越來(lái)越受到公眾的質(zhì)疑。早期的懷疑更多地是針對(duì)中央政府

3、后來(lái)地方政府也面臨不斷增加的壓力以使行政政策更好地響應(yīng)社會(huì)和政治需要。以美國(guó)為例里根政府時(shí)期就開(kāi)始控制政府規(guī)模。里根政府許諾減稅精簡(jiǎn)政府開(kāi)支將政府職能承包出去促進(jìn)公共部門(mén)的私有化。格雷斯委員會(huì)(GraceCommission)呼吁用企業(yè)的方法管理政府使專業(yè)公共部門(mén)經(jīng)理較少地受到政治的壓力。一些人士認(rèn)為私營(yíng)部門(mén)在滿足公共部門(mén)的需求方面應(yīng)該扮演更為積極的作用并且替代公共部門(mén)結(jié)果是行政的多元化創(chuàng)造了更多的機(jī)會(huì)并且為私營(yíng)部門(mén)提供公共服務(wù)打下基礎(chǔ)

4、。通過(guò)非公共機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的努力即私有化在地方政府尤其是大城市地區(qū)發(fā)展較快。但是他們始終不能在政府組織自身頭上動(dòng)手術(shù)各國(guó)的政府成本還是越來(lái)越膨脹效率低下。20世紀(jì)80年代以來(lái)政府對(duì)于預(yù)算成本確實(shí)有了積極的政策。在政治上定義公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)和非贏利部門(mén)職能的同時(shí)一場(chǎng)預(yù)算戰(zhàn)役也展開(kāi)了。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了里根關(guān)于三年裁減稅收的計(jì)劃。凱頓(NaomiCaiden)在1981年《不確定和不穩(wěn)定中的公共預(yù)算》一文中指出預(yù)算環(huán)境在變化其未來(lái)會(huì)受財(cái)政緊

5、縮與政治不確定性的影響。中國(guó)政府也進(jìn)行了以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為舉措的政府預(yù)算控制特別是1997年以來(lái)從中央到地方普遍進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革但真正意義上的收效甚微。從更深層面分析還是由于在內(nèi)容上沒(méi)有找到切入點(diǎn)缺乏基本載體體現(xiàn)在政府組織內(nèi)部就是成本控制僅僅是對(duì)政府的最終消費(fèi)支出產(chǎn)生相應(yīng)的抑制亦即僅僅是對(duì)于傳統(tǒng)的“以收定支”政府預(yù)算有所觸動(dòng)但還無(wú)法抑制政府作為特殊組織對(duì)社會(huì)以及社會(huì)公眾所造成的各類成本。何翔舟教授在《管理半徑與成本》中的貢獻(xiàn)正如中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)

6、會(huì)長(zhǎng)郭濟(jì)在該書(shū)序言中所提出的三個(gè)亮點(diǎn)即:政府管理半徑問(wèn)題的提出把政府管理決策的范圍、管理決策的內(nèi)容進(jìn)行了理性規(guī)范從而使政府管理研究與實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)一步科學(xué)化、清晰化政府成本的研究把定性、定量相結(jié)合使政府管理的操作實(shí)踐進(jìn)一步有的放矢提出了研究載體與實(shí)踐平臺(tái)可謂找到了改革政府、重塑政府的對(duì)接點(diǎn)找到了政府管理體制改革的操作支點(diǎn)。這一評(píng)價(jià)很到位。二、政府管理半徑與成本研究的現(xiàn)實(shí)意義《管理半徑與成本》并不限于簡(jiǎn)單地探索公共管理理論問(wèn)題。在政府管理實(shí)踐

7、與社會(huì)事業(yè)公共化、服務(wù)化的當(dāng)今它對(duì)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展與政治文明建設(shè)也有重大的現(xiàn)實(shí)意義。該書(shū)從中國(guó)公共管理現(xiàn)實(shí)分析入手從政府管理活動(dòng)中造成高成本的原因定位指出了推行現(xiàn)代公共管理制度是控制政府成本的源動(dòng)力分析在政府管理活動(dòng)中傳統(tǒng)的控制政府成本軟約束方式是造成政府成本膨脹的根源缺乏政府管理半徑是無(wú)限政府能夠長(zhǎng)期存在的根蒂。因此必須通過(guò)定量分析方法界定政府管理半徑并進(jìn)一步理性地判斷政府管理活動(dòng)中的政府成本從真正意義上找到提高政府績(jī)效的支點(diǎn)明確政府成本

8、的嚴(yán)重程度使各級(jí)政府及其各類公共組織真正認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題。于是公共管理—政府管理半徑—政府成本—改變軟約束管理—定量分析—建立硬約束機(jī)制—政府成本最小化這樣一個(gè)理論模式設(shè)計(jì)出來(lái)了。在分析中作者就政府決策或經(jīng)營(yíng)管理的有形公共產(chǎn)新書(shū)架1282008年第6期總第276期品與無(wú)形公共產(chǎn)品成本問(wèn)題分別提出了實(shí)際的控制方法。有形公共產(chǎn)品成本的控制提出了定性與定量相結(jié)合并以定量為主的控制方法無(wú)形公共產(chǎn)品成本的控制主要以定性控制為主的方法。這樣公共管理的制

9、度就有了更加豐富的可供操作的內(nèi)容即在制度產(chǎn)生過(guò)程中滲透了定量分析的內(nèi)容而管理半徑為定量分析的基礎(chǔ)定量分析則是衡量政府成本的基礎(chǔ)政府成本成了政府績(jī)效的前提也成為了確立公共制度的基礎(chǔ)。在上述理論模型的基礎(chǔ)上作者頗具創(chuàng)新地提出了“政府管理半徑”理論他把政府管理半徑區(qū)分為直觀半徑與抽象半徑重點(diǎn)論述了抽象半徑即政府管什么內(nèi)容、管多少、管到什么程度。政府管理半徑合理公共管理制度就到位并能降低政府成本如果政府管理半徑不合理公共管理就會(huì)落入成本膨脹的陷

10、阱。還有一個(gè)政府管理半徑陷阱就是政府管理在某一方面吸取教訓(xùn)合理了管理半徑而部分失去管理權(quán)限的機(jī)關(guān)或公務(wù)員個(gè)人可能還會(huì)在另一方面通過(guò)新的途徑找到新的管理權(quán)限從而在新管理內(nèi)容方面擴(kuò)大政府管理半徑使政府成本繼續(xù)失控。就目前來(lái)說(shuō)特別是各級(jí)政府選舉過(guò)程中、各類公共事物管理活動(dòng)中要比既往的政府管理國(guó)有企業(yè)半徑更加復(fù)雜這是控制政府成本值得關(guān)注的。政府成本的膨脹不僅會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生相應(yīng)的不良影響而且由于其具有影響周期長(zhǎng)的特征還在一定程度上影響

11、未來(lái)一個(gè)時(shí)期的社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展特別是那些由于個(gè)別公務(wù)員的不良行為所造成的各類政府成本更大程度上影響到政府的形象對(duì)政治文明建設(shè)會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)。如果不能從根本上抑制政府管理活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)成本或者在指導(dǎo)思想上任其自然的話不僅會(huì)跌進(jìn)政府成本不斷膨脹的陷阱并有危及一個(gè)國(guó)家政權(quán)的危險(xiǎn)。這一結(jié)論本身是從古到今都認(rèn)同的真理但是何翔舟教授能夠從公共管理的角度應(yīng)用各類分析方法與工具以新的理論模型精細(xì)地刻畫(huà)從政府管理半徑到政府成本理論、從政府成本到現(xiàn)實(shí)的公

12、共管理的作用機(jī)制給讀者煥然一新的感受這是以往的公共管理理論專著所沒(méi)有的。三、對(duì)現(xiàn)代公共管理發(fā)展趨向的認(rèn)識(shí)《管理半徑與成本》還全面分析了現(xiàn)代公共管理發(fā)展的基本趨向。歸納起來(lái)可以概括如下。1.建立企業(yè)家政府如何通過(guò)硬約束管理制度來(lái)避免政府管理活動(dòng)掉進(jìn)成本膨脹、績(jī)效低下的陷阱實(shí)際上預(yù)示了現(xiàn)代公共管理在一定程度上發(fā)展的取向?！豆芾戆霃脚c成本》一書(shū)指出把企業(yè)管理的基本方法嫁接到政府組織使傳統(tǒng)的政府管理軟約束變?yōu)橛布s束符合現(xiàn)代公共管理發(fā)展的基本趨勢(shì)

13、。同時(shí)政府的工作任務(wù)也可以歸納為對(duì)社會(huì)需要的產(chǎn)品的生產(chǎn)(包括有形公共產(chǎn)品與無(wú)形公共產(chǎn)品)這是國(guó)際公共管理發(fā)展的基本特征。這些特征理念實(shí)際上滲透著國(guó)際社會(huì)關(guān)于企業(yè)家政府改革的基本特征也是政府應(yīng)用企業(yè)管理方法治理政府本身與社會(huì)的趨勢(shì)。2.政府問(wèn)責(zé)制度溫家寶總理在2003年提出要建立政府問(wèn)責(zé)制度。實(shí)際上政府問(wèn)責(zé)制度的目的就是要促使各級(jí)政府建立科學(xué)的決策理念而無(wú)論是績(jī)效管理也好還是問(wèn)責(zé)制度也好以及科學(xué)決策思想基本內(nèi)涵都與政府管理半徑與成本之間是

14、一致的。如果不講究政府管理半徑政府管什么的理由并不充分而缺乏政府成本理念政府績(jī)效的研究就缺乏可供操作的杠桿。因此在建立政府問(wèn)責(zé)制度或科學(xué)決策理念的背景下設(shè)計(jì)政府管理半徑并控制政府成本對(duì)此起著前提性作用。3.公務(wù)員制度改革歸根結(jié)底政府成本膨脹與否取決于公務(wù)員的綜合素質(zhì)因此必須從公務(wù)員制度改革入手控制政府成本?！豆芾戆霃脚c成本》中強(qiáng)調(diào)的平等機(jī)會(huì)、比較價(jià)值、公共生產(chǎn)力與質(zhì)量管理、依據(jù)業(yè)績(jī)付報(bào)酬、利潤(rùn)分成等提供了理論依據(jù)。這與西方理論有著繼承與

15、發(fā)展的關(guān)系英格拉姆(PatriciaIngraham)在她的《功績(jī)制基礎(chǔ)》一書(shū)中也對(duì)人事改革及對(duì)公共服務(wù)的影響作了較好的總結(jié)她認(rèn)為公共管理的績(jī)效對(duì)社會(huì)影響如何在某種程度上完全取決于公務(wù)員素質(zhì)因此公務(wù)員制度改革是控制政府成本的必然而控制政府成本是公共管理發(fā)展的比然趨勢(shì)。4.重新發(fā)現(xiàn)公共管理的合法基礎(chǔ)與道德對(duì)于政府與公務(wù)員如何界定似乎必須把其與其他社會(huì)公眾等同起來(lái)分析。因?yàn)檎彩巧鐣?huì)所有組織中大組織如果把公務(wù)員看成是獨(dú)立與其他社會(huì)組織的特

16、殊人員就會(huì)產(chǎn)生政府及其公務(wù)員始終在為社會(huì)做好事這樣的假設(shè)。這實(shí)際上是不符合客觀實(shí)際的?！豆芾戆霃脚c成本》在分析了政府成本膨脹的根源后發(fā)現(xiàn)公共行政的合法基礎(chǔ)是公眾的監(jiān)督與信任基本道德是公務(wù)員自身的約束這種約束是建立在法律制度基礎(chǔ)上的。重新發(fā)現(xiàn)公務(wù)員是經(jīng)濟(jì)人或社會(huì)人政府組織是社會(huì)組織那么控制政府成本的客觀基礎(chǔ)以及公共行政的合法基礎(chǔ)與道德也就符合客觀實(shí)際了。5.重視公共政策分析《管理半徑與成本》滲透了對(duì)公共政策分析的重視研究過(guò)程對(duì)包括政策形成