國有資產(chǎn)的監(jiān)督與管理問題探討

1、文＼張平國有資產(chǎn)管理機制，我國自國有資產(chǎn)管理體制改革以來，為了改變舊的傳統(tǒng)體制下由部門分割形成的國有企業(yè)資產(chǎn)所有權職能分散的弊端，建立了專門的國有資產(chǎn)管理部門。這個部門在國有資產(chǎn)管理、運營、監(jiān)督、保值增值等方面取得了一定的成效，但由于體制不健全不完善，配套改革沒跟上，目前仍然存在一些問題。如何解決這些問題，進一步完善就成為擺在我們面前的一個主要任務。一，建立完善的法制化管理體系國有資產(chǎn)管理必須立法先行。目前，我國國有資產(chǎn)管理之所以效率偏

2、低，浪費現(xiàn)象嚴重，且大量流失，一個根本的原因就是我國國有資產(chǎn)管理體制改革的法制化程度較低，沒有堅持依法設立，立法先行。要加強國有資產(chǎn)管理工作，最重要的就是要建立和健全國有資產(chǎn)管理的法規(guī)體制并嚴格執(zhí)行，普遍樹立“國有資產(chǎn)神圣不可侵犯”的觀念，以鞏固全民所有制經(jīng)濟。加強法制化建設主要應做好以下幾個方面的建設：l、國有資產(chǎn)管理立法建設我國雖然已經(jīng)制訂了一系列有關國有資產(chǎn)管理的法律和法規(guī)，但還沒有達到成龍配套的程度。因此，必須盡快制定和完善一些

3、新法規(guī)，重點應放在三個方面：一是制定關于國有資產(chǎn)宏觀調(diào)控的法律法規(guī)，如盡快研究制定國有資產(chǎn)管理母法，即《國有資產(chǎn)法)》，通過法律規(guī)范政府行為，明確中央政府和地方政府管理權限，并從國有資產(chǎn)管理手段、管理制度等方面增強國有資產(chǎn)管理法的剛性，以鞏固我國國有資產(chǎn)。只有這樣，才能保證國有資產(chǎn)管理立法縱向的繼承性和橫向的配套性。建立起比較完備的國有資產(chǎn)管理法律體系。二是規(guī)范不同主體之間的活動，保證企業(yè)活動在不損害國有資產(chǎn)范圍內(nèi)進行。三是對現(xiàn)行各種法

4、規(guī)修改完善。根據(jù)黨的十六大精神來清理已經(jīng)出臺的法律法規(guī)，凡與十六大精神相抵觸的，該修訂的修訂，該廢止的廢止，該新訂的新訂，該升格的升格，進一步完善我國國有資產(chǎn)管理法制。2、國有資產(chǎn)管理司法建設與國有資產(chǎn)管理立法相比，當前有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究的問題更為突出。為此，加強國有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)的監(jiān)督執(zhí)行十分關鍵。國有資產(chǎn)管理司法建設的重點為：一是強化國有資產(chǎn)執(zhí)法部門執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法規(guī)的法律約束力。國有資產(chǎn)執(zhí)法部門對于違反國有資產(chǎn)管理

5、法規(guī)的責任人既要追究其行政責任和經(jīng)濟責任，也要追究其刑事責任。二是國有資產(chǎn)管理執(zhí)法部門要嚴格履行職責，嚴厲打擊侵害國有資產(chǎn)權益的違法行為。執(zhí)法過程中，要以事實為依據(jù)，以國有資產(chǎn)管理法律為準繩，嚴肅辦案，依法懲處，維護國有資產(chǎn)管理法律的權威性。三是加強國有資產(chǎn)法律隊伍力量，提高國有資產(chǎn)司法人員的素質。要建立管資產(chǎn)和管事、管人相結合的體制，必須從機構級別、領導力量、人員配備等方面加強國務院和省市兩級政府專司國有資產(chǎn)管理的機構，并不斷充實國有

6、資產(chǎn)法律隊伍力量，尤其是經(jīng)濟法律隊伍力量，加強國有資產(chǎn)管理司法的基礎建設。3、國有資產(chǎn)管理法制文化建設由于向社會各界宣傳國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)及其重要性不夠，致使人們對國有資產(chǎn)管理的法律觀念和法律認識比較淡薄。因此，要加強國有資產(chǎn)管理法制文化建設，通過各種形式向社會各界宣傳黨和國家對國有資產(chǎn)管理的政策、法規(guī)和制度，更新人們的觀念，使加強國有資產(chǎn)管理工作的意識深入人心，使維護國有資產(chǎn)權益成為全民的自覺行為，為實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理法制化創(chuàng)造一

7、個良好的社會環(huán)境。二、建立完善的國有資產(chǎn)監(jiān)管制度為確保國資授權經(jīng)營公司規(guī)范地行使其相應的權利，履行相應的義務，必須強化對授權經(jīng)營公司運營的內(nèi)部和外部的有效監(jiān)控。從財務監(jiān)督來看，通過嚴格的財會制度來監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營活動，主要手段有：1、財務上的監(jiān)管國有資產(chǎn)經(jīng)營機構必須定期向政府的監(jiān)管機構詳細報告自己的財務狀況及負責人個人的財產(chǎn)和收入狀況。這些報告都要經(jīng)過公共會計審計簽署才能上報國資委，否則無效。公共會計和審計部門是獨立于政府和企業(yè)的中介機構

8、，對所有審計的賬目負法律責任。2、效率上的監(jiān)管這種監(jiān)管應當主要針對國資經(jīng)營機構的負責人。政府機構對該機構的業(yè)績應當定期考核，考核的指標主要是國有資本贏利和增值情況。隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，國有資產(chǎn)管理體制必須適應這種變化，建立新的經(jīng)營體制，一方面可促進國有企業(yè)的改革，一方面可以解決現(xiàn)實經(jīng)濟生活中存在的對國有資產(chǎn)管理和認識上的諸多問題，提高國企效益，增加資本回報。三、建立完善的國有資產(chǎn)運營體系國有資產(chǎn)運營體系和機制的不完善是國有資產(chǎn)長期

9、低效運行的一個基本原因，因此，理順國有資產(chǎn)運營體系、完善國有資產(chǎn)運營機制，是提高國有資產(chǎn)運營效率的必要條件。從目前來說，需要搞清以下幾方面問題。1、國有資產(chǎn)管理體系的功能國有資產(chǎn)管理委員會作為一級政務和黨務機構。它具有以下職能。第集團經(jīng)濟研究20076月中旬刊(總第233期)國有資產(chǎn)的監(jiān)督與管理問題探討萬方數(shù)據(jù)一，代表作為所有者的國家，對國有資產(chǎn)控股和經(jīng)營公司，對國有資產(chǎn)和有關的國有獨資企業(yè)和控股企業(yè)，進行行政管理，監(jiān)督執(zhí)行人民代表大會

10、制定的有關管理國有資產(chǎn)的法律，頒布有關國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的條例。第二，對授權經(jīng)營的大型國有控股公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司、大型國有企業(yè)選派董事長，對特大型國有參股的公司選派董事，體現(xiàn)黨管干部原則。第三，監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值和增值情況。2、國有資產(chǎn)管理委員會與黨的領導的關系從理論上講，新的國資管理體制實際是處理兩個關系：第一個關系是黨管干部原則和市場經(jīng)濟條件下要選經(jīng)營企業(yè)的能人，企業(yè)家職業(yè)化和形成經(jīng)理人市場之間的關系；第二個關系是加強黨對國有及國有

11、控股企業(yè)政治上集中領導與市場經(jīng)濟條件下企業(yè)體制成本最低、決策靈活、利潤最大化的關系。一是黨的企業(yè)工作委員會(國資委)要用企業(yè)家干部的標準來選擇、任用和考核國有及國有控股企業(yè)主要領導。二是國資委只選任企業(yè)的董事長，總經(jīng)理由董事會、董事長聘任或任命?？偨?jīng)理選任，實行董事長連帶責任制。雖然董事長在人事方面權力很大，但是，如果企業(yè)所選任的總經(jīng)理經(jīng)營的資產(chǎn)不能保值增值，要追究董事長的責任，甚至要追究比總經(jīng)理更加重的責任，這需要由((國有資產(chǎn)管理法

12、》來立法。三是總經(jīng)理的選任要更加引進市場機制，應當形成職業(yè)企業(yè)家市場，國資委要建立全國企業(yè)家檔案庫；總經(jīng)理的年薪、工作條件、權限由董事會和應招的企業(yè)家談判而成，董事會應當視所承諾的目標，以前的經(jīng)歷、考核時的表現(xiàn)等等，來選擇可用的總經(jīng)理。四是董事長和總經(jīng)理，都應當職業(yè)化和市場化。在本企業(yè)內(nèi)部選不到較優(yōu)秀的企業(yè)領導的情況下，黨在全國范圍內(nèi)選擇企業(yè)家隊伍，更會開闊作為執(zhí)政黨選擇黨的企業(yè)家干部的視野，選到更能經(jīng)營和管理企業(yè)的人才；引進競爭機制，

13、讓企業(yè)外的黨員企業(yè)集團經(jīng)濟研究20076月中旬刊(總第233期)家和企業(yè)內(nèi)的應聘者互相競爭，競聘上崗。3、提高國有資產(chǎn)運營效率毫無疑問，我國的國有資產(chǎn)運營是在市場經(jīng)濟條件下進行的，因此，提高國有資產(chǎn)運營效率就必須適應市場經(jīng)濟規(guī)律，建立相應的體系與機制。一是模擬私人產(chǎn)權的利益機制：讓經(jīng)管者分享經(jīng)濟剩余。在私人產(chǎn)權中，私有業(yè)主必須承擔企業(yè)經(jīng)營的最終財務成果。因此，企業(yè)經(jīng)營狀況直接關系到業(yè)主個人的財富多寡，這對私人業(yè)主具有極強的激勵、約束效應

14、，使私人業(yè)主對企業(yè)的經(jīng)營和監(jiān)管往往會竭盡全力。國有資產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管狀況同經(jīng)營監(jiān)管者個人收益，一般來說關系不大，以至于經(jīng)營監(jiān)管者積極性不夠、努力程度較低。這是國有資產(chǎn)運營效率低的基本原因之一。有鑒于此，完善國有資產(chǎn)運營機制應該在國有產(chǎn)權性質基本不變的前提下，在國有資產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)管這兩個重要環(huán)節(jié)上模擬私人產(chǎn)權的利益機制，讓經(jīng)營監(jiān)管者獲得部分剩余索取權，即分享企業(yè)經(jīng)營的部分財務成果，從而使個人利益激勵、約束機制同國有資產(chǎn)運營密切結臺，以提高國有資產(chǎn)

15、運營效率。具體而言，年薪制、持股制等就是讓經(jīng)營監(jiān)管者分享經(jīng)濟剩余、分擔財務成果的較好形式。在年薪制、持股制的情況下，雖然經(jīng)營監(jiān)管者個人只是部分地承擔企業(yè)經(jīng)營、國有資產(chǎn)運營的財務成果，但只要這個部分的量足夠大，就能對經(jīng)營監(jiān)管者個人產(chǎn)生較強的激勵、約束效應。從而使得經(jīng)營監(jiān)管者對國有資產(chǎn)的運營盡心盡力。雖然在企業(yè)經(jīng)營環(huán)節(jié)上，使經(jīng)營者個人利益同其經(jīng)營績效密切結合已不乏理論指導和實踐經(jīng)驗，但在高層監(jiān)管環(huán)節(jié)上，如何使國有產(chǎn)權的各級代表的個人利益、效

16、用同其監(jiān)管績效密切結合，仍是一個迫切需要有所突破和創(chuàng)新的關鍵性問題。二是構筑和完善自上而下的激勵、約束系統(tǒng)。目前，國有資產(chǎn)在其最終所有者到基層具體經(jīng)營者的委托代理鏈條中，有三個主要的代理環(huán)節(jié)(或稱代理層次)：第一層次是政府受全體人民委托，代理、行使國有資產(chǎn)產(chǎn)權主體職能；第二層次是授權公司被政府授權運作、經(jīng)營國有資產(chǎn)；第三層次是基層國有企業(yè)接受授權公司委托具體經(jīng)營、使用國有資產(chǎn)。因此，要提高國有資產(chǎn)運營效率，絕不僅僅是對基層國有企業(yè)經(jīng)理人

17、員加強激勵、約束的問題，而是需要對包括上述三個主要環(huán)節(jié)的委托、代理鏈上的所有經(jīng)營、監(jiān)管者構筑起一個自上而下的有效激勵、約束系統(tǒng)，才能從體制上、全局上根本解決問題。從實際操作層面看，加強政府監(jiān)管者的激勵與約束可考慮內(nèi)外兩方面措施：從政府內(nèi)部來說，應考慮如何使政府資產(chǎn)管理部門產(chǎn)權行使人的權、責、利趨向高度一致，即所謂實現(xiàn)所有權人格化。從外部來說，要加強人民(主要通過人大和政協(xié)等)對政府資產(chǎn)管理工作的監(jiān)督。人大可吸收社會上的專家組成專門的委員

18、會負責監(jiān)督工作，可確立人大對政府資產(chǎn)管理部門‘的監(jiān)督、質詢等制度。在強化授權公司經(jīng)管者激勵與約束方面，首先，要強化授權公司的資產(chǎn)經(jīng)營、尤其是投資中心的功能。企業(yè)性公司與行政性公司的根本區(qū)別不在于是否行使行政性職能，而在于是否具有完善的資產(chǎn)經(jīng)營、投資中心的功能。授權公司不能像傳統(tǒng)的行政性公司那樣，局限于對下進行人事管理、政策制度規(guī)定等職能，而應具有像國外大公司那樣，在整個授權公司范圍內(nèi)妥善進行經(jīng)營部署、資產(chǎn)運營和投資決策的能力。其次，在完